基层选择性应付民众诉求的发生机理及其治理策略

摘  要：基层是观察中国治理实践、理解中国行政体制的重要窗口。特别是在“人民至上”的新时代，基层是实现“民有所呼，我有所应”的基础环节。已有研究多关注基层工作者在政策执行过程中的应付行为，鲜有其“问题解决者”角色的相关研究。依据政治系统理论，并结合研究事实的发展过程，可以从联系阶段的程序依赖、转换阶段的策略空转、输出阶段的避责建议三个方面，对基层工作者的选择性应付进行类型化分析。研究发现，复合交织的立体化系统环境、复杂性转向的情境化诉求与诉求转换处理的系统限制性三重因素相互叠加，共同影响并导致了选择性应付行为的发生。要解决这一问题需优化基层工作的系统环境、探索建立解决民众诉求的分级分类管理体系、建立职业能力培养的长效发展机制。

关键词：基层工作者；选择性应付；民众诉求；治理策略

本文系国家社科基金一般项目“城管执法力量下沉的权利衍射风险与整体性化解对策研究”（21BZZ063）的阶段性成果。

收稿日期：2024-05-21

作者简介：辛方坤  男（1984—  ）上海政法学院政府管理学院教授  硕士生导师

中图分类号：D630  文献标识码：A  文章编号：1009-3176（2024）05-004-（12）

长期以来，政府回应是中国公共行政学界讨论的核心问题之一。经过多年的服务型政府建设，以热线、网络为媒介的民众诉求反映平台成为弥合民众期望与政府行为落差的重要载体。虽然政府回应较难量化，但这并不妨碍其成为衡量国家治理质量的关键指标［1］。“民有所呼，我有所应”已成为新时代基层治理落实“人民至上”理念的直观呈现。丰富多元的诉求渠道，如网络平台、12345热线、信访等，在提升民众权利主张空间的同时，也加大了基层的应对负担。一方面，尽管各级治理主体都参与了“接诉即办”工作，但是街道、乡镇和社区等仍然是承担最多治理任务的机构［2］。另一方面，基层解决民众诉求的能力及条件有限，诸多诉求往往只能由基层工作者选择性应付。回应是一个由多主体发起包含多个阶段的互动行为，回应诉求不仅包含着倾听，解决问题应是其更高的价值追求。基层是民众诉求解决的最前线，不仅关乎民众对政府好坏的直接评价，更关系着社会秩序的维系和社会活力的张扬。2024年3月28日，《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强社区工作者队伍建设的意见》明确要求“防止为居民群众办事敷衍了事、推诿扯皮”。

虽然北京“接诉即办”、上海“一网通办”、深圳“民意速办”等民众诉求回应的典型经验不断涌现，但放眼全国，在宏观政策要求与基层落实之间仍存在诉求回应的效能级差。宏观层面，中央政府出台了诸多关于提升民众诉求回应效能的政策性文件，如《国务院办公厅关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》（国办发〔2020〕53号）、《国务院办公厅关于依托全国一体化政务服务平台建立政务服务效能提升常态化工作机制的意见》（国办发〔2023〕29号）。微观层面，困扰基层民众急难愁盼的诸多“关键小事”仍未得到有效解决，诚如国办发〔2023〕29号文所指出的，政务服务从“能办”向“好办”转变仍然面临一系列问题［3］。第三方评估机构发布的《2022年348个城市热线运行质量监测报告》显示，政务热线端民众诉求的有效解决率为63.95%，互联网渠道诉求的有效解决率仅为34.75%［4］。综合来看，民众诉求的有效解决率仍然存在很大的提升空间。有研究已经指出，民众诉求工单的承办部门不得不想方设法回应城市政务热线的满意度问责压力，在提升服务质量的同时也催生了部门策略性回应行为，这在各地政务热线实践过程中屡见不鲜［5］。遗憾的是，已有研究对基层承办部门的策略性回应行为分析还不够深入、全面。

从接受诉求最多的12345热线处理流程上看，办理、答复等主要环节均有赖于直面群众的基层工作者，全国各地民众诉求被应付式处理的案例亦不断见诸报端。本文认为选择性应付是指基层工作者在解决民众诉求过程中，鉴于内外部多种条件的限制而有选择地采取策略性应对处理的手段或方式，其核心目标不一定是追求解决民众诉求的实效，更多的是为了应对来自科层组织与自身的各种压力。选择性应付是一个涉及行政责任、问题属性与治理能力等多元因素的权宜行为。中共中央、国务院2021年4月发布的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出“加强基层政权治理能力建设”，要求“乡镇（街道）增强为民服务能力”。本文基于田野观察并采用结构化研究方法，试图为基层选择性应付民众诉求的行为进行画像，并回答以下问题：哪些因素影响了基层工作者的行为选择？这些行为发生的机理是什么？该如何规避？

一、文献综述与分析框架

（一）文献综述：民众诉求回应的基层视角

西方学术界将“在其日常工作中与公众直接打交道、且在工作中拥有自由裁量权的公共服务人员”概念化为“街头官僚”［6］。如社区工作者、警察、教师和基层法官等都属于这个概念的范畴。在中国的治理场景中，董伟玮和李靖认为，凡是享有自由裁量权并与民众直接打交道的工作人员都是街头官僚［7］。韩志明认为，“街头”并非指直观的场所，而是一个空间隐喻，“街头”类似于“一线”“窗口”“基层”等空间［8］。在本文的语境中，基层是指负责解决民众诉求任务的一线工作者，他们虽然不能直接决定民众诉求的解决与否，其行为却会对诉求处理结果产生显著影响。梳理各地发布的市民服务热线办理流程可以发现，对于不能即时答复的诉求，上级政府一般按照“职权法定、属地管理、分级负责”的原则派单至下级承办单位。因此，结合诉求问题的差异与我国条块关系的实际，本文所研究的基层工作者可以分为三类：一是以基层政府部门、村（居）民委员会为主体的社区管理者；二是城管、公安、市场监管等一线执法人员；三是直接处理咨询类诉求的窗口服务者①。

学术界将自由裁量行为概念化为“应付”（coping）：“与民众互动时的一种行为，以掌控、容忍和减少每天需要面对的内外部要求与冲突。”［9］这些研究塑造了一线工作者“既强大又无助”的形象［10］。对民众而言，基层工作者代表着政府，有解决问题的权力，谓之“强大”；对基层工作者而言，他们处于科层体系的末端，需要持续面对多方压力，所以“无助”。在中国的语境中，“应付”是形式主义的表现之一，有研究将其概括为“采取弄虚作假、搞形式主义乃至欺骗的办法应付上级派发的各种工作压力的现象”［11］。不少研究者将应付归结为行政伦理问题，其核心在于责任性的缺失［12］；也有研究认为是受压力型体制的影响，应强化公共事务的分级治理［13］。诚然，学术界有一些关于基层形式主义的类型划分，但多是从基层组织整体层面进行研究，基层工作者在解决问题过程中的实践行为研究还很少见，特别是作为个体的应付表现形式画像仍不够清晰，由此导致相关机理分析的不足。因涉及的基层工作者群体差异、公共问题形态各异、面向对象禀赋不同，应付行为本身就属于复杂问题的范畴，所以需要构建一个整合性的分析框架来呈现基层工作者行为背后的复杂逻辑。

作为连接政府与社会、国家与民众的重要接点，基层工作者兼具“国家代理人”和“民众代理人”双重角色［14］。实践工作中，基层工作者处于民众诉求回应的最前沿，直接关系着政府回应质量。已有关于政府回应研究通常被界定为“回应与否”，较少关注回应质量［15］。虽然回应质量是一个涉及效率、方式、满意度等多因素的综合指标，但其底层逻辑是“回应行为是否实质性地解决了百姓的诉求问题”。“民有所呼，我有所应”，一直是我国服务型政府建设的题中之义。市民热线、接诉即办、信访等研究所关注的多是回应与否的问题，“我国在加强网络问政制度化的同时形成了多样化回应制度，发挥着提升政府能力和调节国家社会关系的积极作用”［16］，但诚如马克思在《哥达纲领批判》中所言：“一步实际行动比一打纲领更重要。”［17］事实上，戈夫曼（Erving Goffman）早就提出了“自我呈现”理论，来阐释个体在普通工作情景中如何通过“表演”的形式来说服公众［18］。基层工作者也会通过特定的策略来影响公众，使公众去接受相关的结果，由此产生了“责任陷阱”的问题［19］。

现有政府回应研究大多基于简单二分法，将政府回应划分为“回应”和“不回应”两种类型，并将“回应”默认为实质回应，导致难以对形式化回应行为做出合理解释［20］。此外，研究者倾向于从静态结构将不同层级政府组织视为统一整体，缺乏对诉求回应的复杂行政过程进行理论揭示，因此也鲜有从基层的视角来关注民众诉求的回应问题。事实上，作为与老百姓直接打交道的群体，基层工作者是民众诉求解决过程中特别重要的一环。已有研究倾向于认为他们在激励、压力与结构的视角下完成工作任务。实践中，解决问题是完成工作任务与获得民众认可之间的关键中间变量，完成任务不一定能实质性解决民众的诉求问题，解决问题驱动是政策分析研究方法论的一个关键要素。基于此，本文尝试建构分析框架，深入剖析基层工作者应付民众诉求的机理，以实现政府回应从“回应与否”到“解决问题”的跨越。

（二）分析框架：需求指向的系统模型

政治学经典理论认为，社会中的政治互动构成了特定的行为系统，从系统视角切入，可获得对政治生活原理的精准理解［21］。本文以戴维·伊斯顿（David Easton）的政治系统模型为基础，结合研究对象涉及的事实要素，构建文章的分析框架。政治系统的整体运作模式可描述为：输入为政治系统提供原料，系统对原料进行加工、转换，最终输出结果会表明系统能否有效地应对由需求激发的干扰状态。与一般的政治系统类似，作为政民互动的诉求回应系统也由四部分组成：一是环境，为系统运行提供必要的条件；二是输入端的需求指向，构成系统运行的刺激条件；三是诉求转换系统，内含了基层工作者对民众诉求的解码转化过程；四是输出端的诉求回应决策，代表系统的输出结果。根据此模型，本文关注的基层工作者回应民众诉求的过程可理解为：民众诉求通常以任务工单的形式流转至基层工作者，基层工作者在系统环境的影响下对诉求进行处理转化，输出决策结果。诉求处理的结果会影响民众对基层政府的治理能力感知，并反馈至系统的运行环境，如图1 所示。本文选择运用政治系统理论是基于以下考虑：（1）基层工作者回应民众诉求的过程与该模型非常吻合，可以在较大程度上解释所适用的经验行为；（2）通过该模型可以发现诉求回应系统中不同结构之间的差异与关联，能较好地解决研究的整体性问题，以在最一般的层次上了解实际治理场景中的决策行为方式。

图1  诉求指向的简要系统模型

二、基层选择性应付民众诉求的基本形态

人民政协网曾形象地描述有些民众诉求被应付的场景：“虽然表面上耐心听、详细问、认真记，但真到了解决、落实环节时，要么推诿扯皮、敷衍了事，要么强调困难、蒙混过关，即便是一些立马可办、并不费力的举手之劳，也要等一等、放一放，看看情况、走走程序，导致原本很快就能办结的一些事，最终也落了个‘没有下文’的结局。”［22］实际上，基层工作者作为解决民众诉求的直接行动者，因受制度环境、任务结构、心智模式等多种条件的约束，其行为往往复杂、多元。社会行为从来就不是单个利己主义者所追求的结果，它形塑于各种惯例和探索性的组织实践，且受到某些社会习俗、价值观和权力关系的制约［23］。本文通过梳理一些省市的政务热线运行情况通报、中央纪委国家监委网站关于12345热线办理中“不担当不作为乱作为假作为”的通报、新闻报道曝光的典型案例，结合笔者长期的实地调研，尝试为基层选择性应付民众诉求的行为画像。根据民众诉求的处理程序，并结合前述的系统模型，基层工作者的行动过程为：联系民众了解需求进入解码转换系统，即基层工作者对诉求事项的评估转化做出决策反应。据此，可以将该过程划分为联系诉求对象、诉求解码转换和输出决策结果三个阶段，每个阶段都有不同类型的选择性应付行为。

（一）联系阶段的程序依赖

学术界一直将标准化、明晰化、规范化的操作程序视为导致组织僵化的障碍，而且繁琐的规章制度和形式化的操作程序亦使技术手段凌驾于价值原则之上。在实践过程中，对程序规定的依赖成为基层工作者饰演风险逃避者和责任推卸者角色的最常见说辞，他们因具备韦伯所言的“官僚制人格”而成为“机械系统中的齿轮”。以标准化、程序式的输出方式来应付民众诉求是最常见的行为。一是不见面治理。在收到民众诉求的任务工单后，基层工作者先通过网络、电话等技术手段来了解情况本无可厚非，遗憾的是很多诉求亦停滞于此。已有研究指出，政务热线中的群众诉求数据包含大量诉求主体的情绪信息［24］。我们调研中也发现，民众很多诉求是情绪化的，若能妥善处理，让投诉者感受到被尊重，问题就很容易化解。“不见面治理”带来的空间距离会加剧基层工作者与服务对象之间的情感隔阂，无助于问题的有效解决。二是局限于程序。科层组织内部有明确的权限划分和依赖规则界定的工作范围，由此导致棘手问题的治理失灵。一些民众诉求往往具有棘手属性，需要多个部门协同处理。基层工作者处于科层组织的最低层，不仅缺乏解决问题的资源，更没有联动处置的召集权，所以也只能局限于做好职责范围内的工作。我们调研中的案例彰显了基层城管的无奈：