全过程人民民主何以有效实现？

本文系国家社科基金重大项目“马克思主义人民民主思想研究”（21&ZD007）、马克思主义理论研究和建设工程委托项目“人民民主是全面建设社会主义现代化国家的应有之义研究”（2023MYB010）的阶段性成果。

收稿日期：2024-07-13

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中图分类号：D621  文献标识码：A  文章编号：1009-3176（2024）06-004-（13）

摘  要：全过程人民民主作为中国共产党治国理政的重要制度创新，超越了传统科层制与参与式民主的局限，提出了一种兼具广泛参与和高效治理的创新性民主路径。基于上海虹桥街道古北万科广场的案例，批判性地反思了科层制的制度范式，深描了居民从被动接受到主动参与，社区从传统科层制的治理失序到党建引领居民参与治理成功的双重转变。研究表明，在全过程人民民主理念的指导下，通过党建引领，以居民赋权、民主协商和自主治理的具体路径，改善了古北万科广场的基建状况和环境管理问题，显著提升了居民的参与度和社区凝聚力。这丰富了有关社区治理动态过程及其实际效能的研究，为进一步贯彻落实全过程人民民主理念、优化基层治理提供了新的理论视角和实证依据。

关键词：全过程人民民主；科层制；党建引领；居民参与

一、问题提出与文献回顾

习近平总书记在党的二十大报告中明确指出，全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是“最广泛、最真实、最有效的民主”［1］。全过程人民民主不仅在理论上丰富了社会主义民主的内涵，而且在实践中通过多层次、多渠道的民主参与机制，充分保障了人民的知情权、参与权、表达权和监督权。作为中国社会主义民主的独特概念，无论在深化理论内涵方面，还是在促进治理实践方面，全过程人民民主都具有深远的研究潜力。学界从基本内涵、价值意蕴、实践路径等方面对全过程人民民主开展了丰富的研究，可以概括为以下方面：

第一，全过程人民民主的基本内涵。在全过程人民民主这一理念提出初期，学术界的研究主要围绕“全过程”展开，并通过这一框架引导人民民主的发展。有学者提出，对全过程人民民主的理解需要分别关注其三个关键要素，即“全”“过程”和“人民”。其中，“全”的含义为民主的主体“全”、参与的内容“全”、覆盖的范围“全”和民主的流程“全”［2］；“过程”意味着人民不仅可以在选举时投票，还能够在会议中发表意见，直接参与到从民主决策、协商、管理到监督的全过程中［3］；“人民”则指全过程人民民主新时期的人民中心思想，彰显了我国人民当家作主的核心价值［4］。然而，尽管既有研究详细解释了全过程人民民主的基本内涵，但学界多从应然层面展开讨论，未能充分结合日常社会实践，以丰富“全”“过程”和“民主”在实然层面的内涵所指。

第二，全过程人民民主的价值意蕴。对于中国民主价值的解读，大多是从比较和批评西方民主的视角出发。亓光指出，全过程民主作为中国共产党治国理政的民主实践典范，体现了将民主理念、制度和效果紧密结合的特点，超越了西方以程序民主替代实质民主的局限性，实现了民主的广泛性、充分性和健全性，展现了“行得通、很管用、有效率”的价值优越性和实践优势［5］。同样，鲁品越认为，全过程民主作为中国共产党治国理政的重要创新，通过党的领导、人民当家作主和依法治国的统一，构建了从选举、决策、管理到监督的完整民主过程。这种模式不仅跳出了传统的“选举民主”框架，还确保了公众的大规模参与和真实权益得到保护，实现了解决问题上的实质与形式的一体化，展示出了社会主义民主独特的优势及其创新意义［6］。学界对全过程人民民主的价值意蕴形成了一致看法，即从建构性的角度认为其超越了西方民主，并为中国民主政治发展提供了独特的话语和理论支撑。然而，现阶段对全过程人民民主价值意蕴的研究主要集中在理论层面，基于经验材料的研究相对较少，而实际案例分析往往能够更真实地展示其优势及其对人民民主的支持功能。

第三，全过程人民民主的实践路径。通过因地制宜地开展多样化和创新性的基层民主实践，全过程人民民主理念得以落地，有效动员了人民群众的广泛参与。王江伟基于“幸福微实事”案例，发现全过程人民民主通过民意收集和民主协商等关键环节，将人民需求融入基层治理，有效实现了民主的形式与实质以及民主绩效与治理绩效的统一［7］。王宗礼、韩世强聚焦于扩大人民有序政治参与的议题，指出全过程人民民主可以提高政治参与的实际效果，推进政务公开和信息透明，发展多层次协商民主，规范和法治化政治参与，以及营造参与型政治文化，由此形成“多维度、多层次”的实践路径，有效保障了人民的知情权和参与权［8］。然而，既有研究多以静态的视角对全过程人民民主的实施路径进行总结，忽视了对环境变迁背景下案例的历时性考察。

综上所述，现有研究成果虽然对全过程人民民主的基本内涵进行了论述，但更多关注在应然层面，缺少将其置于生活实践逻辑中进行检视和丰富的过程。关于全过程人民民主价值意蕴的研究，目前多强调对西方制度的批判和理论层面的思考，缺乏对全过程人民民主在基层实践中如何有效实现及其效果的实证研究。同时，既有研究多以静态视角探讨全过程人民民主的实践路径，较少关注案例在时间维度中的纵向动态变化，这种研究取向容易忽视“制度优势向治理效能转化”的另一个面向，即实践中的治理效能又是如何进一步影响制度环境、促进制度变迁的？因此，如何丰富全过程人民民主的内涵、全过程人民民主有何独特的本土价值、全过程人民民主可以通过何种路径得以实现等议题都尚未真正破题。上海市长宁区虹桥街道作为“全过程人民民主”重大理念首提地，一直践行将居民参与落实到治理的全过程之中。其中，古北万科广场曾面临基建老化、环境管理混乱、居民参与度低等多重困境，通过贯彻全过程人民民主的居民参与实践，即以党建为引领，采用居民赋权、民主协商、自主治理等具体路径，改善了古北万科广场的基建状况和环境管理问题，显著提升了居民的参与度和社区凝聚力。同时，通过这些举措，广场的环境焕然一新，居民的满意度也得到了大幅提升。基于此，本研究采用“历时”的动态视角，通过“历史—当代”的分析范式进行审视，围绕“全过程人民民主何以有效实现”这一议题，借由古北万科广场更新案例尝试回答上述问题，为进一步贯彻落实全过程人民民主理念、优化基层治理提供新的理论视角和实证依据。

二、分析框架与研究案例

（一）分析框架

1.科层本位：社区治理的先前探索

科层制作为一种以专业分工、层级节制和按章办事为主要特征的理性组织形式［9］［10］［11］，早在马克斯·韦伯（Max Weber）的研究中就被认为是西方现代公共行政组织的基础［12］。韦伯认为，科层制是现代社会治理中最合理和有效的管理形式［13］。该理论以集权为中心，强调纪律、精确和稳定等组织规则，在既定的组织章程和行为准则的限制下，通过职务等级来塑造权威，从而达到集体行动的目标［14］。制度化的规章和行为规范确保了各个层级职责的明确和指令传达的顺畅。在中国，科层制不仅是现代公共行政的组织形式，也是历史上常规化治理的基础，承载着国家与社会之间的联系。然而，随着时代的发展和社会环境的变化，科层制的固有局限性也日益显现，尤其是在面对复杂多变的社会问题时，容易暴露出缺乏灵活性的弊端［15］，科层制研究也在反思与批判声中逐渐成为理论界经久不衰的学术议题。

在社区治理中，科层制主张纵向的分块划分和细化职责，这可能导致各部门各自为政，使治理架构碎片化，难以有效解决部门管理与地方管理之间的冲突［16］。层级节制和照章办事的机制限制了基层组织的自主空间，排斥外部社会力量的参与，形成“功能孤岛”和“信息孤岛”，阻碍信息沟通与共享。虽然科层制可以确保公共服务的有序提供，但其过度的行政干预和控制可能削弱基层自治的发育空间，使得社区居民在治理过程中的主动性和创造性受到压制［17］。目标责任制压力下，基层政府将责任层层下派，推动了基层自治组织的科层化，加剧了治理的等级化问题，严格的层级控制和权威结构使得决策往往自上而下传达，居民的需求和反馈难以有效传递到决策层［18］。因此，当前社区治理中，过度依赖政府管理与缺乏社区自我管理的现状，使得基层陷入“行政有效、治理无效”的困境。由此，超越传统科层组织结构成为中国社区治理的必要路径。

2.民主“进化论”：参与式民主的路径依归

参与式民主是一种决策分散、无等级和以共识为导向的组织形式，强调公民直接参与政治决策过程，以实现更广泛的民主和自治［19］。它主张公民不仅仅通过选举选出代表，而是在决策过程中直接参与，从而实现对公共事务的实际控制［20］。这将赋予公民对社会和国家事务的直接参与权，以弥补自由主义代议制民主的不足和弊端，防止少数精英垄断政治权力［21］。

参与式民主理论的兴起，在一定程度上为反思和改进科层制提供了新的视角。然而，其强调广泛的公民参与和共识决策，往往导致决策过程冗长、复杂，难以迅速应对突发事件和紧急情况［22］。在大规模社会成员中，协调众多参与者的意见和需求可能会耗费大量时间和资源，导致效率低下。因此，如何在复杂的社会结构中有效组织公民参与，建立起稳健的参与机制，是目前参与式民主亟须解决的难题。没有有效的组织和协调机制，参与式民主可能会陷入无序和混乱，难以实现预期的民主效果。这表明，参与式民主本质上不能脱离科层制而独立存在。居民的有效参与不能完全依赖自发组织，必须有一个引导和协调的力量。在这种背景下，参与式民主的实践需要一个平衡点，将居民自发的参与和组织的引导相结合。通过引入适当的组织结构和协调机制，可以有效整合居民的意见和需求，提高决策的效率和质量。这样不仅能够充分发挥参与式民主的优点，增强社会的凝聚力和民主的实质意涵，同时也能够避免其在实际操作中的缺陷，实现民主治理的优化和创新。

3.党建引领居民参与：全过程人民民主何以有效实现

全过程人民民主作为一种新型的治理理念，结合了科层制的组织优势和参与式民主的广泛参与特性，为实现有效的民主治理提供了新的路径。既往研究普遍认为，全过程人民民主在制度创新和实际操作方面具有显著优越性，超越了西方民主的局限性，展现了广泛性、充分性和健全性，并为我国民主的进步提供了独特的话语和理论支持。然而，学界的讨论大多局限于理论层面，较少将其置于实践之中考量。

社区治理常常被视为贯彻全过程人民民主理念的实践场域，也是实现人民当家作主的直接途径。居民在其中作为核心角色，是推动社区各项事务顺利开展的重要力量。同时，在治理过程中，党的领导至关重要。党的领导确保了民主实践的广泛性和真实性，使人民民主得以充分彰显人民意志、反映人民愿望、维护人民利益［23］。无论是国家治理还是基层治理，党组织始终发挥着引领和协调的作用，将人民至上的理念贯彻落实到治国理政的全过程中，从根本上保障了人民民主的全方位和全过程实践。因而，党建引领能够使居民积极参与社区事务的决策、管理和监督中，从而增强社区的治理效能和居民的满意度。

党建引领居民参与看似并未跳脱科层制的组织模式，但实际上通过党组织的领导和协调，在参与式民主的基础上，实现了政府治理与居民自治的有机结合。具体而言，社区党组织通过开展多样化的参与活动，建立居民需求反馈机制，加强与居民的互动交流，提升居民的治理能力和参与热情。党建引领不仅增强了社区治理的实效性和民主性，还为全过程人民民主在基层的实践提供了坚实的保障和支持，从而推动社区治理迈向更高水平，实现人民当家作主的最终目标。

因此，本研究通过系统分析党建引领居民参与的具体路径，探讨“全过程人民民主何以有效实现”这一核心议题。研究将重点关注以下几个方面：首先，识别过往治理中存在的治理碎片化、封闭化与等级化等科层制问题；其次，分析在党的领导和居民主体地位的双重保障下，通过居民赋权、民主协商、自主治理等方式，如何实现政府治理与居民自治的有机结合；最后，总结党建引领下全过程人民民主在社区治理中的成功经验，以推动社区治理向更高效、更民主的方向发展（见图1）。

（二）案例描述

上海虹桥街道位于长宁区，面积约4.08平方公里，是上海市改革开放的重要窗口之一。虹桥街道以其丰富的区域资源和国际化社区氛围而闻名。古北万科广场建于20世纪90年代，曾被誉为古北地区的地标性建筑，象征着虹桥经济开发区的繁荣与多元文化交流，是一个集购物、休闲、娱乐于一体的重要公共空间。广场周边辐射四个小区，包括五金公寓、华园、广场大厦和万科广场小区。截至2024年，辖区内共计800多户，常住居民人口超过1200人，容纳了来自70多个国家和地区的居民，形成了高度国际化的社区氛围。自20世纪90年代建成至今已有30余年，随着时间的推移，广场逐渐面临管理主体缺失、基建老化和环境管理混乱等问题。原有的管理机构退出后，各相关部门在管理职责上出现了推诿，导致广场的公共资源难以整合，资金筹措和使用不明，公共设施长期失修，环境卫生状况恶化，居民生活质量受到严重影响。