民意政治：理解全过程人民民主的关键词

中图分类号：D621文献标识码：A文章编号：1009-3176（2023）01-004-（8）

摘要：如何将理论与实践相结合厘清全过程人民民主的真谛和要义，是理论界亟须回应的基本问题。民主主义理念最早可以溯源到卢梭，他以“公意”为基石，以“社会契约”为桥梁，搭建了一个“主权在民”及政府在国家和人民之间行使代理的理论王国。马克思认为唯有占人口多数的无产阶级占据统治地位，建立人民政权，才能真正实现人民的意志。无产阶级政权用何种方式实现人民意志？列宁提出要建立人民代议机关。中国共产党人循着这条道路，在探索中不断调整并最终创设了人民代表大会制度这一根本政治制度，开创了全过程人民民主的新型民主形态。技术革新带来的新形势下，民意的表达有了更多更为便捷的渠道。政治过程如何更为有效地吸纳、整合、尊重民意，是全过程人民民主的必然要求。

关键词：民意；全过程人民民主；中国特色社会主义民主政治

2019年11月2日，习近平在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察时指出，“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主”[1]。后来，习近平又在庆祝中国共产党成立一百周年大会上、在党的十九届六中全会上以及在中央人大工作会议上，都强调指出了发展全过程人民民主的重要意义，强调全过程人民民主是我们党关于中国特色社会主义民主理论的重要概念和重要命题。党的二十大报告将发展全过程人民民主确定为中国式现代化本质要求的一项重要内容，强调全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性。

在习近平提出全过程人民民主的重大理念之后，理论界掀起了一个研究全过程人民民主的热潮。随着对全过程人民民主问题研究的深入，很多相关的问题需要从理论上作出回应。本文仅从关于全过程人民民主的一个核心概念入手，试图揭示关于全过程人民民主的真谛和要义。

一、从卢梭的“公意”到马克思的“人民意志”

民主的思想实际上起源于朴素的平等思想。如果从这样的视角来理解民主的问题，民主在人类早期时代就已经有过实践。但就现代民主政治而言，民主的思想和理论产生于资产阶级革命早期的启蒙运动。卢梭（Jean-Jacques Rousseau）及其思想就是其中的典型代表。

法国启蒙运动的先驱卢梭作为一位积极倡导民主主义的思想家，用他给出的“the general will”这个概念，最早也是最为系统地提出了他的民主主义思想。“the general will”通常翻译成“公意”，也有译成“普遍意志”，在这里我们无意去研判到底应该如何翻译才能符合卢梭的原意，而是想说明在卢梭的民主主义思想中，“the general will”本质上也就相当于我们所要言说的“民意”。卢梭是社会契约论者，他从社会契约的角度出发，认为国家起源于社会契约，因此，国家的权力属于全体人民，也就是说是人民的共同体构成了国家的主权，这就是“公意”之所在，也是民意政治的经典表达。

卢梭正是通过“公意”的概念，构建了他的“主权在民”思想。在他看来，人民通过“社会契约”的方式形成了主权的载体，也即国家。一方面，卢梭破除了欧洲中世纪以来以神权和王权为基础的主权构建体系，认为主权的真正来源在于处于社会中的无差别的每一个人。另一方面，卢梭虽然崇尚“自然状态”，但他认为为了使人在“社会状态”中拥有自由和幸福，人们不得不以牺牲“自然状态”下的某些自由，让渡出自己的权利以达成共同的约定。“每个结合者及其自身的一切权利全部都转让给整个集体。”[2]在卢梭看来，因为主权来源于每一个人的权利让渡，来源于人民普遍的共同的意志，因此人们对于主权权威的服从，其实质还是服从于自身的意志。真正的权威源于认同，而非强权。只有“约定才可以成为人间一切合法权威的基础”[3]，权威因契约而成，权力归于人民。于是，人们通过订立社会契约的方式将普遍的人民的意志凝结成整合的人民的意志，而这一方式便是法律。与此同时，人们将自己的权利让渡得越彻底越毫无保留，人们就会越紧密地融合于整体，人的公共性就越能够得到激发。而对人的公共美德的提倡则十分贴近古典精神。为此，卢梭主张法律的创制权不应该属于贵族或精英群体，而直接归属于人民，人民应该直接参与制定法律，直接行使主权。他基于主权不可让渡、不可分割等特性，反对当时的一些思想家提出的代议制构想。同样，在社会契约论的语境下，卢梭将政府置于人民普遍的共同的意志之下，将政府视为主权与人民之间的桥梁。“政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以互相适合，它负责执行法律并维护社会的以及政治的自由。”[4]如此，对政府的质询权和革命权仍应掌握在人民手中。由于他反对那种代议的制度，所以他认为，“英国人民自以为是自由的，他们大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的，议员一旦选出之后，他们就是奴隶，就等于零了”[5]。

显然，卢梭所推崇的斯巴达式的古代城邦的政治形式不大可能成为现实，而当时英国的代议制又不值得推崇，那么问题的关键便是，什么样的政治制度可以保证国家权力的行使体现人民主权，也就是说，如何保证卢梭所说的“公意”成为现实。卢梭没有对这一问题作明确的解答。马克思（Karl Marx）在《克罗茨纳赫笔记》中摘录了早期资产阶级作家和法国启蒙主义者的政治理论著作，其中就摘录了卢梭《社会契约论》中关于“公意”的论述。在《克罗茨纳赫笔记》中，马克思对西欧各国作了比较历史研究，从中意识到对于人类历史不能从黑格尔（GWFHegel）意义上的绝对精神来理解，发现人类历史迄今为止存在过的每一个统治阶级，都不可避免地“拥抱”了其自身的特殊阶级利益。那么，是否存在一个可以代表“公意”的阶级呢？马克思找到了无产阶级。在马克思看来，无产阶级“由于自己遭受普遍苦难而具有普遍性质”[6]。在《〈黑格尔法哲学批判〉导言》中，马克思指出，无产阶级是“一个若不从其他一切社会领域解放出来从而解放其他一切社会领域就不能解放自己的领域”[7]。因此，“无产阶级要求否定私有财产，只不过是把社会已经提升为无产阶级的原则的东西，把未经无产阶级的协助就已作为社会的否定结果而体现在它身上的东西提升为社会的原则”[8]。

马克思受到了卢梭的多大影响，学术界有过不少关注，实际上却难以考证。但就其思想取向来看，马克思确实秉承了卢梭“主权在民”的思想，并做了进一步的阐述——主张人民直接掌握国家政权。在《法兰西内战》中，马克思分析了巴黎公社的组织结构、发展过程和历史意义，也论述了他关于公社和公仆的思考。马克思认为，公社“实质上是工人阶级的政府，是生产者阶级同占有者阶级斗争的产物，是终于发现的可以使劳动在经济上获得解放的政治形式”[9]。公社代表并维护劳动人民的利益，由人民直接行使和监督权力，是崭新的无产阶级的民主政权。公社中的公职人员按普选制选举产生，在公社中维持民主政权、维护人民利益，是人民的公仆。

可以看到，无论是卢梭的“公意”，还是马克思的“人民意志”，都反映了民主政治的核心要义：民意。或者说，我们也无意在“公意”与“人民意志”之间找到连接点，但是无论是“公意”还是“人民意志”，都直击了民主政治中的“民意”内核。一个真正属于人民的政权，一个把人民意志作为根本遵循的政权，一个一切为了人民的政权，就是民主政治的本质要义。

可见，民主政治本质上就是民意政治。曾经有学者把现代民主政治概况为三大特征，即民意政治、法治政治、责任政治，其中，民意政治毫无疑问是最为基本的特征。

二、用人民的政权来实现真正的民意政治

民主的本意是人民的政权。但是，在现实中的任何国度或者任何地区，让人民都来实质性地执掌政权、处理公共事务，这是既不可能又不可行的事情。因此，解决问题的最符合逻辑的做法就是，国家的主权属于人民，人民通过他们的代表，代表根据人民的意志，代为人民议政。就是说，作为一个集合性概念，人民不可能直接执掌国家权力，而执掌国家权力的主体，当具有民意的基础。这也是我们认为通过民意政治来理解民主政治的一个重要缘由。

（一）马克思主义经典著作家的民主主义主张

中国共产党是以马克思主义理论为指导的无产阶级政党。马克思主义的根本政治诉求就是推翻资产阶级统治，建立由无产阶级执政的人民政权，从而让民意政治得到真正的体现。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中明确指出，共产党人的“最近目的”[10]就是“使无产阶级形成为阶级，推翻资产阶级的统治，由无产阶级夺取政权”[11]。

如上文所指出的，卢梭是近代民主思想的集大成者，他把人类这种最为朴素也是最为远大的政治理想作了理论化的透视，提出了“公意”的思想主张。资产阶级在其发展的早期，在其生产关系逐步完备之后，也逐步形成了资本主义的民主政治形态。所以在《共产党宣言》里，马克思、恩格斯说，“现代资产阶级本身是一个长期发展过程的产物，是生产方式和交换方式的一系列变革的产物”[12]。在充分肯定了资本主义生产关系带来了巨大生产力的同时，马克思、恩格斯也明确指出，“资产阶级的这种发展的每一个阶段，都伴随着相应的政治上的进展”[13]，“资产阶级在历史上曾经起过非常革命的作用”[14]。

马克思、恩格斯在充分肯定资本主义民主相对于封建贵族政治的历史进步性的同时，也深刻批判了资本主义民主的局限性和虚伪性。这种局限性和虚伪性的根源正在于资本主义的经济基础，其核心是生产资料的私有制。根据马克思主义的基本原理，经济基础决定上层建筑，因而在私有制条件下，资本家对生产资料的垄断权必然导致其在政治上的统治权。因此，尽管当时已经建立起了议会制度，并有选举制度作为基础，但是在资本主义私有制条件下，要实行真正符合民意的选举往往是不可能的。正因为如此，恩格斯（Friedrich Engels）一方面积极号召欧洲工人阶级要充分利用资产阶级议会制度，支持各国工人阶级政党通过普选权开展议会斗争，这样便有可能使无产阶级争得统治；另一方面，恩格斯也估计到，资产阶级为了垄断政权是不会根据选票而把权力轻易交出的。于是，在给友人的信件中，恩格斯写道：“现在可以看到，四十年来，只要善于使用，普选权在法国是多么好的武器！……甚至可以十拿九稳地肯定，只要工人们合理地使用普选权，就能够迫使当权者破坏法制，就是说，使我们处于进行革命的最有利的地位。”[15]

可以看到，马克思恩格斯始终把建立一个真正属于人民的政权作为他们的理论出发点和归宿点。巴黎公社被认为是无产阶级政权的第一次尝试。马克思在总结巴黎公社革命经验时，提出新型无产阶级国家政权建设的主张：“公社必须由各区全民投票选出的市政委员组成，这些市政委员对选民负责，随时可以罢免。其中大多数自然会是工人，或者是公认的工人阶级代表。它不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关。”[16]

在马克思新型无产阶级国家政权建设理论中，人民代表机构拥有行政权和立法权，实行“议行合一”的体制；人民代表机构由选民直接选举产生、接受选民监督；政府官员由人民代表机构任命并受其监督；人民代表机构是国家最高权力机关。在马克思看来，巴黎公社正是采用了这样的一种政治设计，才使得其真正地能够体现人民的意志。

1891年，德国社会民主党执行委员会向恩格斯征求关于德国社会民主党纲领草案的意见。恩格斯说，“有一点在我看来应该而且能够写到纲领里去，这就是把一切政治权力集中于人民代议机关之手的要求”[17]，“可以设想，在人民代议机关把一切权力集中在自己手里、只要取得大多数人民的支持就能够按照宪法随意办事的国家里，旧社会可能和平地长入新社会”[18]。恩格斯在马克思“一切有关社会生活事务的创议权都由公社掌握”[19]的基础上，提出人民代议机关集权思想；列宁（Lenin）在此基础上提出“一切权力归苏维埃”的人民代议思想；这些共同构成了中国共产党人创设人民代表大会制度作为国家权力机关及国家根本政治制度的理论渊源。

与马克思恩格斯对资本主义民主的批判一脉相承，列宁后来也指出资产阶级议会是虚假的“清谈馆”。即是说，尽管那种资产阶级议会也是通过选举的方式产生的，但是建立在资产阶级私有制基础上的政治结构，其本质还是少数有产者的统治工具。之所以说是“清谈馆”，正是因为在资产阶级议会里，没有办法汇集到政治的“民意”。在关于新型无产阶级国家的构想中，列宁提出要实行公有制，实行由占人口多数的无产阶级统治的人民专政。《在第二届国家杜马中关于土地问题的发言稿》中，列宁尖锐地指出，“我们这里……是一个政治机关。我们应该帮助人民解决经济任务和政治任务，帮助农民同地主这个依靠农奴制剥削为生的阶级进行斗争”[20]，号召国家杜马要摈弃“空谈”而真正成为为人民争取利益的国家机关。这是列宁人民代议制思想的基本观点。“为了建立共和制，就绝对要有人民代表的会议，并且必须是全民的（按普遍、平等、直接和无记名投票的选举制选出的）和立宪的会议。……为了建立‘真正代表民意的’新制度，单是把代表会议叫做立宪会议是不够的。必须使这个会议拥有‘立’的权力和力量。”[21]列宁十分强调人民代议机构要按普遍、平等、直接、无记名投票的方式产生，这是人民代表选举的前提条件。“从人民专制论的观点看……真正全民的立宪会议……应当通过普遍、直接、平等和无记名投票的选举产生，应当掌握全部权力，即完整的、统一的和不可分割的权力，应当真正体现人民专制。”[22]列宁在《革命无产阶级的民主主义任务》一文中就指出，要在党的纲领中“用民主立宪制保证人民专制，也就是把整个国家的最高权力集中在由人民代表组成的一院制的立法会议手中”[23]。俄国社会民主工党纲领对此予以了保证：“建立人民专制，即国家的最高权力全部集中在立法会议手里，立法会议由人民代表组成，它是单一的议院。”[24]列宁强调代议机关掌握在人民手中——“全部国家政权应当根据一定的纲领并且在政府完全对苏维埃负责的条件下整个转归工兵农代表苏维埃的代表”[25]。因此，“为了真正满足人民群众的迫切需要，必须建立完备的民权制度。如果人民群众不能掌握全部国家政权，如果在国家中保留某种不是由人民选出的、人民不能更换的、人民完全不能做主的政权，那就不可能真正满足大家都感到的迫切需要”[26]。于是，在十月革命期间便有了那句著名的口号：“一切权力归苏维埃！”在权力归属人民，最高权力归属人民代表机关的基础上，列宁还重视人民对代表享有监督权和罢免权，指出“任何由选举产生的机关或代表会议，只有承认和实行选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关”[27]。“正是苏维埃与劳动‘人民’接近，才造成一种特别形式的罢免制和另一种自下而上的监督制。”[28]人民代表机关由人民产生，行使国家一切和最高权力，“真正代表民意”，接受人民监督和罢免，这是列宁人民代议思想的主要内涵。中国共产党在政权建设方面继承了列宁思想，以建立人民民主专政的政权组织形式为目标。