政策整合的研究议题与本土展望

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1009-3176（2023）02-023-（14）

摘要：作为一种日渐勃兴的治理方式，政策整合倡导来自不同领域、部门、层级的行动者在政策制定和执行过程中协调合作，以便更好地回应部门专业化带来的碎片化问题。当下中国正处于重要的战略机遇期，引入政策整合理论有利于更好统筹经济、政治、文化、社会和生态方面的联系和制约关系，提升治理效能。因此，在分析国外政策整合缘起和概念界定的基础上，重点梳理政策整合影响因素并提出了政策整合本土化的构想，以期为政策整合本土实践提供参考。

关键词：政策整合；研究议题 ；本土展望

一、引言

政府跨部门合作是各国政府关注的治理热点，也是各国政府建立并完善相应体制机制的重点和难点[1]。尽管20世纪80年代兴起的新公共管理运动极大地促进了政府部门的专业化，但其推崇的个体主义的理念和方法论不可避免地带来了政府管理实践中的碎片化和部门中心主义倾向，最终影响政府整体治理效能。此外，环境保护、气候变化、金融危机等跨领域问题的日渐增多也对现行的政策体制提出了新的挑战，政策整合在此背景下应运而生。

政策整合（policy integration）被视为公共管理的“圣杯”[2]，是一种倡导来自不同领域、部门、层级的行动者在政策制定和执行过程中协调合作的治理方式，尤其是当影响多个政策领域的交叉问题成为政策目标时就亟须进行整合[3]。作为一种问题导向的治理方式，政策整合在促进复杂且分散化的组织和层级间的协调合作，减少政策冗余以及实现政府总体目标上具有显著优势，被部分学者和政策制定者视为解决一系列社会问题的不二法门。

关键词是对研究内容和文章主题的高度凝练，关键词的可视化分析有利于揭示国内外政策整合领域的研究热点。本研究将截至2022年10月23日在web of science 核心合集以“policy integration”为主题词精确检索，剔除重复后得到815篇文献，导入citespace5.8.R3进行关键词共线分析，结果如下：

图1是1992-2022年国外政策整合研究的关键词共线图谱，图中每一个圆圈代表一个节点，圆圈的大小代表关键词出现的频率，字体大小用来表示关键词的中心度（centrality），节点间的连线代表关键词间相互联系，而线段的粗细则与联系的紧密程度有关。

如图1所示，“policy integration”“governance”“climate change”的节点面积最大，围绕这几个核心关键词也延展出“integration”“mainstreaming”等较小的节点。图中“climate policy”“spatial planning”“ecosystem service”“food policy”等是国外政策整合活跃的主要领域，而“sustainability”“collaberation”“coordination”则是其追寻的目标。

同理，以“政策整合”为主题，在中国知网筛选符合条件的核心文献共182篇，关键词聚类图谱如下：

如图2所示，国内政策整合研究对应的高频关键词是“整合”“公共政策”“政策整合”“产业政策”等。与西方不同，“养老服务”“医疗服务”等与民生高度相关的领域是我国政策整合的主要着力点，这也侧面印证了我国“人民利益至上”的理念和原则。此外，尽管我国的政策整合研究数量较少，但研究主题呈现出明显的多元性特点，在国家整合、产业整合等领域都有所涉及，这为后续政策整合的本土化研究奠定了基础。

对比中西方研究来看，二者在数量、研究内容上都呈现出明显的区别。就数量而言，目前国内研究仍处在起步阶段，文献数量和西方相比仍有一定距离。就内容而言，相较于西方关注环境、气候变化、粮食安全等具体政策领域，中国的本土研究则侧重于宏观的国家整合以及微观层面的政策工具，对于特定领域的整合问题关注不够。此外，中国也涌现出一些本土化的理论概念，譬如有学者将政策整合定义为特定政策框架内，基于现有的能力和政策基础，通过协调机构和政策工具以及利益相关者充分参与，从而将碎片化的多项政策整合为一个协同运作的大系统的过程[4]。总体而言，相比于国外研究，国内研究稍显逊色，系统梳理的文章少，且多数研究尚停留在实践探索阶段，整合尝试还没有上升到理论高度。因此，在当前日益复杂的社会环境下，有必要系统梳理和译介政策整合的理论前沿，以期为中国的政策整合和协同提供些许参考。

当前，全球经济政治动荡不安，百年大变局和世纪疫情相互交织，中国面临严峻的国内外挑战。为此，我党始终坚持在改革发展中形成的系统思想和工作方法，习近平总书记在第十九届中央政治局会议上强调“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”[5]。事实上，统筹各项政策，打好政策组合拳是近年来中央重要政策导向，表现为在统筹疫情防控和经济社会发展、协同推进乡村振兴和城镇化战略、构建双循环格局等方面都倡导相关的政策目标和工具的统筹协调，这与政策整合所倡导的整体与协作理念高度契合，即通过各领域、部门、层级的协调合作来应对日渐增多的跨领域问题。

综上，学习和了解国外政策整合研究议题与最新进展具有充分的理论和现实意义。因此，本文在文献梳理的基础上围绕政策整合的缘起及概念界定、政策整合的影响因素等几个主要论域展开文献述评，并在此基础上展望中国本土的政策整合。

二、政策整合的缘起及概念界定

（一）政策整合的缘起

政策整合是一种倡导部门协商合作的系统概念。1980年，Underdal在综合海洋政策的背景下首次使用了“政策整合”的概念[6]。随后，这个术语便获得了极大的学术关注和政治支持。20世纪90年代，国际劳工组织在意识到劳动力市场与教育培训、金融卫生等领域的交叉性质后，通过创建整合部门和提出政策一致性倡议的方式来支持各国政府采用跨部门政策目标和工具组合，这构成了早期政策整合的实践雏形。伴随着公共政策和公共管理学者对跨领域问题的关注度提升，许多领域也出现了类似的整合尝试，其中，环境政策整合[7][8]和气候政策整合[9][10]最为突出。

从理论渊源来看，政策整合既是对新公共管理时期组织碎片化的战略性回应，又是传统协作理论和整体主义思维方式的复兴。一方面，进入后工业社会，以专业化和竞争为标签的新公共管理理论在满足社会发展对效率需求的同时，也带来了个体思维范式的盛行以及实践层面治理结构的碎片化[11]。这一时期，政府内部的治理结构逐渐分化为专业的部门，这在培养部门专业知识上是相当有效的。然而，通过专业政策治理并非完美无缺，甚至在某些情况下会导致政策失灵。例如，相对独立的部门造成信息闭塞进而导致部门计划相互矛盾、冗余，或者两者兼而有之；引入竞争机制的同时忽视了部门之间的合作与协调，带来了碎片化的制度结构[12]；缺乏合作和协商带来的部门中心主义等都不同程度地影响了政府整体效率和效能[13]。因此，主张整体治理和部门协作的政策整合理论逐步登上历史舞台。另一方面，复杂化、动态化、多样化的“真实世界”给分化的政策体制带来挑战，整体主义思维方式和协作理论重新获得了学者的关注[14]。整体主义强调通过协商、协作、整合的方式来提供公共服务，实现社会公平等社会价值[15]，是回应碎片化的传统管理方法。同时，多中心治理理论、网络治理等倡导多元合作协商的理论也在不断丰富发展着整体主义的理论内涵，这促使新公共管理后期逐步摈弃盛行的个体思维，代之以整体主义方法论。

从实践背景来看，日益增多的跨越传统政策部门、行政组织和国家界限的协调问题得到学者越来越多的关注。环境保护、气候变化、粮食安全、公共卫生、打击恐怖主义、教育发展、社区治理、脱贫减贫等多个领域，都不乏政策整合的尝试，且这种尝试已由欧洲发达国家逐步扩散到其他国家和地区，不少发展中国家也开展了相应的实践。

政策整合的出现，意味着公共管理学对日益复杂的社会问题的持续深入探讨。在过去许多年里，条块分割的部门体制构成了西方政策体制中重要的微观基础，部门或组织以一种相互独立的方式回应现实世界的挑战，造成了碎片化治理甚至治理失灵。政策整合是对传统等级森严、分工明确的官僚制的超越，意味着我们可以从一个整体的、综合的、系统的视角出发，在公共管理领域使用新的政策框架和政策工具去解决日益增多的跨领域问题，这也是近年来政策整合备受理论和实践界青睐的主要原因。

中国作为发展中大国，正在经历全面而深刻的社会变革，改革发展稳定任务繁重，现存的政府结构和政策工具在应对日益复杂的政策问题时稍显迟钝[16]。因此，加强政策间的统筹协调，打好政策组合拳，以一种整体的、系统的方式回应国内外的现实挑战势在必行。

（二）政策整合相关概念区分

概念清晰化是开展学术研究的前提条件。政策整合作为一个新兴的术语，概念的碎片化一直是其发展的重要障碍。这是因为政策整合是一个源于“实践者世界”（practitioners’world）的概念[17]，在不同政策领域往往衍生出不同的释义。多样化的概念在丰富政策整合内涵的同时也使得研究者很难充分利用现有研究的概念和经验展开研究。因此，为了促进政策整合朝着更具包容性的方向发展，有必要对相关的术语进行全面概述。

学者Tosun&Lang对相关概念的系统性论述，迈出了政策整合概念化的重要一步。具体而言，该研究将政策整合的相关概念划分为以政府为中心和以治理为中心两大类，前一类概念强调政府部门的层级关系，后一类概念则关注服务交付或政策执行的效率和效果。表1将两大类概念按时间先后进行排列，以此揭示政策整合发展的脉络[18]。

综合规划这一概念强调计划和法规在协调活动中的必要性，最早特定于协调城市形态扩张与基础设施财政资金间的关系。尽管该概念出现时间较早，但始终未跳出城市规划、城市扩张的主范畴，传播范围十分有限。政策一致性主张追求跨部门机构协作以便实现政策目标的一致。它同综合规划一样强调协调的必要性，但同时也关注到政策整合可行性的问题，即指出在政治领导或促进一体化的机构等要素的加持下，政策一致性更有可能成功。整体性政府、整体政府以及协同政府三个概念高度相似，它们共同的出发点都是为了弥补传统公共部门对跨越边界责任的忽视，但在细节上略有区分。整体性政府的精髓在于将这种协调理念与政策工具和政策评估相联系，在一定程度上延长了部门间互动协调的链条。整体政府的研究主要是在英国背景下进行的，但其所蕴含的整体治理的概念已经扩散到世界其他地区。协同政府则提出了一种能够使公共当局开展合作的新形式，并考虑到政策工具的使用，具有一定的进步意义。

不同于以政府为中心的概念，以治理为中心的概念着眼于如何解决政策问题。横向治理主要是决策者为了摆脱层级束缚时采取的策略，希望通过加强不同政府部门间横向网络的方式来促进政策协调、协作和责任分担。此外，横向治理的进步之处在于将私营部门等非政府要素纳入协调范围，超越了传统公共部门协作的范围。不同于横向治理关注利益和权力结构，整体治理主张通过修改当前治理结构的方式来实现预期的政策结果。政策整合这一概念在环境保护和气候变化的实证分析中逐步成型，在这个概念中，政策领域或者政策子系统需要意识到政策的跨部门影响，并显现出一定的协作和一体化的意愿。虽然这一文献最初的重点通常是发达国家，但更新的研究已将注意力转移到发展中国家。政策主流化这一概念最初在两性平等、反贫困等政策领域出现，但随着时间的推移，它越来越多地出现在环境和气候变化领域，因此常常与政策整合互换使用。跨边界政策体制作为一个新出现的概念主要在反恐和国土安全的背景下讨论，传播范围比较有限。

在概念比较和演化中不难发现政策整合的相关概念往往特定于所研究的政策领域，定义界限相对模糊，但总是以来自不同政策领域、部门或层级行动者的整合和合作为主要特征。这里的政策领域是指相对稳定的行动者联盟，他们往往建立组织或制度来寻求自我利益的最大化[28]，政策过程理论则把政策领域、政策部门统一定义为政策的子系统[29]。

结合已有研究，本文将政策整合定义为为了应对复杂的、跨领域的、系统的挑战，依据特定的目标将若干分散的政策领域和政策工具整合起来，以此实现不同政策领域高效协作、程序规范和标准一致的系统性框架。同主张多元主体参与、协商的政策协同相比[30]，政策融合的内涵更为丰富，不仅包含一种协调的治理状态，还包括相关政策要素相互匹配和调适的动态过程。事实上，政策整合绝非两个及以上的政策的简单组合叠加，而是关注到深层次的治理结构，主张用新的政策组合框架取代现有政策的特定要素（政策目标、政策工具以及工具校准等），从而避免因孤立对待相互关联的政策制度带来的适得其反或次优的政策结果。