数字时代超大城市治理面临的挑战及其模式创新与实施路径

中图分类号：F299.23文献标识码：A文章编号：1009-3176（2023）02-037-（11）

摘要：在经济全球化、多元思潮和科技革命的交织影响下，公共需求在领域、结构、层次等方面发生了变化，同时，超大城市的有序性与可持续发展也面临挑战。研究这些变化与挑战，系统分析新时代社会形态特征，超前研判超大城市发展态势，从而构建以法治、德治、自治为重要保障和途径，以人民为中心的治理理念，以基础设施为支撑、现代信息技术为载体、流程机制为内涵，倡导多元协作的治理主体、科学柔性的治理流程、人文法治的治理逻辑、善治高效的治理目标的数字时代超大城市精细化治理模式，提出实现超大城市信息实时感知、融合共享、关联处理、智能分析和动态决策，推进控制流、信息流、知识流、价值流的协同优化的实施路径，提升超大城市经济建设价值、社会生态价值、科学技术价值和治理机制价值，提高我国城市治理体系和治理能力现代化水平，助力网络强国、数字中国、智慧社会建设。

关键词：数字时代；超大城市治理；技术变革；治理模式；实施路径

随着人工智能、云计算、区块链、移动互联网等现代信息技术高速迭代，“数据、算法、算力”决策机制全面升级，互联网医疗、共享经济、无人驾驶、数字货币等新业态涌现[1]，全球价值链网络化、去中心化和产业融合化趋势愈发强烈[2]，这些颠覆着传统城市管理的思维逻辑、决策方式和管理手段[3]，成为社会治理创新发展的策源域和驱动力，推动人类社会迈入了数字化、网络化、智治化的新时代。

城市治理，是治理概念的一种应用和自然延伸的观点，在城市环境中表现出特性和运行方式[4]。广义上指城市地域空间的治理，包括人才、土地、资本、技术及数据等关键生产要素的整体地域治理概念，旨在谋求城市的经济、社会、生态等方面可持续发展。狭义上指城市范围内，由政府、企业、社会组织等组织形态构成相互依存的主体治理网络，遵循权责利对等原则，通过参与、沟通、协作等协同治理机制，有效供给城市公共产品、持续优化城市功能品质、稳步提升城市综合效益期间的利益联结过程。精细化治理是现代信息技术与社会治理新理念的有机融合，基于标准化、程序化和信息化原则，通过系统化流程规则落实治理主体责任，使治理体系更为协同、精准、高效[5]。

超大城市作为一个多要素高度聚集的复杂社会系统，承载着人类经济社会活动，具有大规模、高风险、高流动、多资源等特征[6-8]。伴随改革开放深化和经济社会变革，信息科学技术高速发展，数据、设备及网络实时交互关联，超大城市人口不断增多，功能和规模不断扩大，发展方式、产业结构和区域布局发生变化，新材料、新能源、新工艺广泛应用，新产业、新业态、新领域大量涌现，超大城市运行系统愈加复杂，促使政府与社会、个人间关系不断调整，社会利益格局日趋复杂[9]。

党的二十大报告提出要加快建设“网络强国、数字中国”“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也提出“迎接数字时代，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”。因此，对数字时代超大城市的有序性与可持续发展面临挑战进行研究，系统分析数字时代社会形态特征，创新构建数字时代超大城市精细化治理模式，并提出相应的未来实施路径，对于深入实施网络强国战略与建设数字中国，推进中国式现代化具有重要的理论与现实意义。

一、数字时代超大城市治理面临挑战

（一）信息壁垒与数字鸿沟造成“技术难民”，超大城市治理主体权责利失衡

随着现代信息技术的快速迭进和广泛应用，超大城市中通信、电力、油气储运、银行金融、交通运输、给排水、应急服务和政府服务等基础设施系统逐渐信息化、网络化、智能化，信息传递效率得到提升，促使社会实体网络间的有机结合，加速了物质和能量的传递。同时，互联网革新了信息传播与交互的方式，使社会活动得以脱离时空限制和实体社会束缚，构成社会虚拟网络，体现开放性、多样性、实时性、互动性等特性，深刻影响社会实体网络的治理、权力运作、诉求表达及个体行为，深度改变个体思维方式、互动过程和生活形态，在提高超大城市劳动生产率和治理效率的同时，也带来了前所未有的现实挑战。由于使用信息化服务受经济、年龄、性别、教育、地理等多方面因素的影响，并非社会主体均能享受数字化带来的便利和效率，导致社会弱势群体因数字技能缺失而可能被边缘化，成为“技术难民”[10]，数字时代，信息的失衡、失真、失管，以及新兴技术的“数字素养”门槛，将强化城市中的信息壁垒、加深数字鸿沟，无法保障和实现超大城市治理中公众的权利公平、机会公平及规则公平等基本准则。

数字技术本质是中性的，顺应全球化、市场化、多元化、碎片化趋势，深度服务于城市多元主体诉求，可为其提供更为精准的服务，弥合供给间鸿沟，构建高效便捷、共融共生的城市社会网络，提升人民获得感、幸福感和安全感。但如何在数字化时代，科学创新、衡量、诠释、评估超大城市治理的同时，也让人们能感受到治理的人文温度与文化厚度，体验到它的多样性、包容性、开放性，以及更多的关怀、活力和认同，是数字时代超大城市治理所面临的巨大挑战之一。

（二）信息技术研发应用“浅尝辄止”，超大城市治理呈现“碎片化”

人工智能正从传统技术驱动转向理论突破、应用牵引双轮驱动，实践应用方兴未艾，已成为推动新兴技术创新和产业变革的新动力，为经济社会高质量发展提供了应对挑战的新手段，为数字时代超大城市治理带来新机遇、新服务、新格局。同时，人民群众对美好生活的追求，以及对超大城市治理“科学化、精细化、智能化”的要求，也为推进人工智能技术与超大城市治理的深度融合、耦合发展提供了新动力。然而，人工智能技术应用仍处于起始阶段，存在原生性创新不足、数据感知不充分、体制机制不顺畅等短板[11]，在超大城市治理的应用中多为技术的堆砌，仅侧重通过人工智能技术的数据处理、分析等简单功能解放治理主体，并未从根本上实现治理模式的革新，分散在城市各子系统的要素仍存在“碎片化”问题，由此可见，现代信息技术与社会治理未有机融合，既未有效提升治理效能，亦未助力超大城市治理深度改革。同时，当前超大城市治理多基于对治理主体、对象、流程的归纳和主观分析，缺乏对治理的模型描述和绩效量化分析，难以满足超大城市治理“科学化、精细化、智慧化”的时代要求。

（三）安全伦理保障机制不足造成“技术越界”，超大城市治理阈值与柔性缺失

数字时代超大城市治理，将具备实时处理超大规模全量多源数据，洞悉社会运行复杂潜在规律，并制定超越人类局部次优决策的全局最优策略的能力。但由于在超大城市应用的现代信息技术中存在设计者的主观逻辑和思想，其设计者的偏见有可能会被嵌入治理算法系统[12]。同时，若缺乏精密严谨的身份核验与数据加密等机制，则无法确保城市系统建设发展的终端安全，大量隐私数据存在被非法利用的隐患，导致超大城市治理主体面临隐私泄露、算法绑架、技术裹挟等道德伦理挑战，易造成主体间利益冲突，甚至产生信任危机等治理困境。并且当治理主体对技术手段和大数据分析过度依赖，逐渐成为治理主体决策执行的习惯性思维方式时，若原始数据收集有误或失真，将会造成相关治理决策的连环失效。因此，须审视数字时代超大城市治理技术应用的阈值和柔度，确定其应用尺度、权利边界、法治底线和伦理原则，从而保障超大城市运行安全，促进社会公平，化解社会矛盾，提升治理效能。

（四）行政管理生态板结造成“技术赋能失效”，超大城市治理数字化转型受阻

现代信息技术正深刻改变经济社会发展模式，呈现深度学习、跨界融合、人机协同、群智开放、自主操作等新特征，促使超大城市治理突破了原有的时空约束和功能限制[13]。但由于现代信息技术研发应用的相关法律法规、伦理道德等标准规范缺失，物联数据、政府数据、社会开放数据的全面电子化和互联化机制尚不完善，基于深度数据挖掘的监控检测、预测预警技术和应用尚不成熟，在感知、连接、数据、计算、智能等不同层级的部署各自为政，存在部门割据、机制割裂弊端，基层综合治理的协同困境尤为突出，难以形成城市神经元感知连接能力、城市数据汇聚智能分析与自反馈能力，无法有效支撑先进技术在超大城市精细化治理应用场景下充分发挥其作用本质与核心优势。亟须顶层设计现代信息技术赋能超大城市治理路径，破解超大城市治理的新体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题，助力深化治理体系改革，推动数字时代超大城市治理高效、科学、智慧发展。

二、数字时代超大城市治理模式创新

在治国方略由管理走向治理、现代信息技术快速迭代、应用方兴未艾的时代背景下，数字时代超大城市治理应注重自上而下目标联动性引领与自下而上问题制度化涌现良性互动[14]，提升现代信息技术在治理领域的运用能力，优化超大城市治理体制机制，厘清市区、条块关系，以及政府、市场和社会的关系，强化城市治理智慧化本体建设和载体依托，其核心在于权责明确、复合多元的主体结构，系统有序、协同配合的治理机制，动态感知、安全智慧的信息技术，并坚持转型驱动与制度创新相结合，构成多层级网络化治理结构，消弭治理主体间的行政边界、工作边界和交流边界，克服传统超大城市管理导致的城市创新活力难以激发和创新能力难以跃升等不足，实现政府职能和管理范式向精细化治理转型。

传统超大城市治理模式仅包含治理主体与治理客体（事务）间的单一信息传递回路，数字时代，根据智能感知、智能分析处理、智能决策的高度集成所形成智慧化的治理决策单元，可作为超大城市精细化治理模式中的新型主体，使单一回路的传统治理逐步演化重构为具有一定“自治理”能力的多回路人机共融治理体系。数字时代超大城市精细化治理模式，见图1。

数字时代超大城市精细化治理模式以法治、德治、自治为重要保障和途径，借助由现代信息技术赋能的治理决策单元，增加治理网络中的信息传递回路，形成一系列潜在的新型网络拓扑，并根据与智慧决策单元发生信息交互的主体类型，实现善治的治理状态。数字时代超大城市精细化治理网络可分为多个回路拓扑，回路间相互融合、反馈调节、结构自适应，即可分析超大城市内生发展、历史外推、外生发展下的城市系统时空演化的过程与结果，为超大城市各主体提供精准的个性化公共产品和服务，并通过负反馈消弭社会主体间差异，推进现实主体之间、虚拟主体间之间、现实主体与虚拟主体之间相互作用、融合，打造和谐共处的数字社会。

（一）治理理念：“以人为本”到“以人民为中心”

人文是人类社会文化中反映人、界定人、规定人的基本属性，是社会发展的产物。城市治理的理念受到人文思想的滋润和支撑，蕴含关怀人、发展人的必然内在，人也是治理的服务对象、参与主体和依靠力量。十八届五中全会正式提出“必须坚持以人民为中心的发展思想”，是在全面深化改革的时代背景下，中国共产党对人民主体地位作出的新表述，使党的人民观从“以人为本”进一步升华为“以人民为中心”，即从“人民满意”到“以人民为中心”，也塑造了新阶段行政体制的改革目标及内涵价值[15]。“以人民为中心”体现新时代经济社会发展观念更迭，人民需求多样化，利民、便民、惠民成为社会发展基本准则，人民的获得感、幸福感和安全感成为中国超大城市治理的效能尺度。

针对人民多样化的物质需求和精神需求，应当精准化识别、精细化详列、针对性满足，注重发挥人的主观能动性，在满足人民物质需求的同时，不断引导其发展精神文化。并将治理程序人性化，规则柔性化，从而使刚性程序与制度和柔性服务与价值相互结合，激发人民的主动性、积极性和创造性，并将“以人民为中心”理念贯穿超大城市发展时空治理全过程，以此维护人民对美好精致生活的向往和追求。

（二）治理逻辑：“着眼当前问题”到“应对未来场景”

传统城市管理着眼于城市已存在的问题，以及剖析与解决这些问题的过程。随着中国经济社会进入转型期，公共需求在领域、结构、层次等方面均发生变化，社会问题亦层出不穷，且城市发展所面临的制约因素是由于过去一系列选择、技术和设计原则及对其导致的新问题与新局面的关注和思考缺失的结果。这也对数字时代超大城市治理的预测性、洞察性、针对性、回应性和科学性提出了新要求。

数字时代超大城市治理逻辑将从传统“着眼于当前世界”转变到“应对未来场景”，即从国家需求、公共需求出发，厘清未来超大城市治理应然愿景、使命与战略目标，准确把握超大城市治理创新面临的新形势新要求，综合思考城市规划设计与治理场景，系统考虑政治制度、经济基础、社会文化、生态环境等国情特征，并基于未来场景中超大城市治理的系统功能与价值目标，界定其应然治理结构、主体、标准及规则等，以此适应正出现或将出现的生态演进、文化交融、技术变革、社会交织等变化，并坚持自上而下的问题分析与自下而上的目标集成，以及交互、循环、旋进式改进和前瞻性布局。针对我国超大城市经济社会高质量发展和精细化治理的需要，可超前建设网络基础设施、绿色智能数据与算力基础设施和新技术基础设施，构筑领先的数字技术能力支撑体系，统筹构建符合数字转型和智能升级、有效融合创新资源的城市数字基础设施体系，多维度提升超大城市治理数字化能力，以此消除未来发展的结构性问题。