从增长到包容：城市权利视角下包容性城市的多维度内涵与评估

中图分类号：F299.2文献标识码：A文章编号：1009-3176（2023）02-048-（17）

摘要：包容性城市指城市对不同群体、阶层的居民表现出开放、接纳、认同、尊重的态度，在最大程度上减少空间排斥与隔离，保障城市居民权利平等。本研究基于城市权利理论，提炼了包容性城市的核心内涵，构建了包含五大维度在内的包容性城市评估指标体系，分别为空间生产—财富均等、权利平等—资源共享、流动正义—人口融合、人文关怀—社会救济和环境正义—绿色发展，该体系涵盖17项二级指标与46项三级指标，然后选取长江经济带110个城市样本，用熵值法进行权重赋值，评估出样本城市包容性水平。研究发现：样本城市包容性水平总体情况良好，超大城市凭借先发优势吸引外来人口，以城市权利改进治理水准，对城市包容性产生正向作用，形成了强者愈强的“马太效应”，而中西部非省会城市的包容性程度相对较弱。中西部地区城市中，存在成都、武汉、长沙、贵阳这四个“噪点”，呈现出较高的城市包容性水平。

关键词：包容性城市；城市权利；包容性发展；评估指标

一、从增长到包容：问题的提出

党的二十大报告指出，我国发展正面临新的战略机遇，必须坚持以人民为中心的发展思想，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。城市的核心是人，转变城市发展方式也必须坚持人民至上，坚持人民城市人民建、人民城市为人民的原则[1]。1998年7月，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）正式发布，成为我国住房制度商品化改革的开端。改革25年以来，城市规划与建设的投资主体从政府变为多元主体，房地产市场化交易与拍卖制度延续至今，金融与房地产行业在中国城市发展中的影响逐步扩大[2]。在此背景之下，城市迅速扩张过程中的社会矛盾也开始凸显，资本造城与增长机器引发的问题逐步显现，地方政府与资本构成的增长联盟在城市空间生产、城市塑造、环境规划等方面的影响越来越大[3]。随着中国经济快速崛起，城市经济的增长与城镇化率的提升不再单纯作为城市发展的评价指标，城市发展的质量得到更多关注，在评估城市治理水平时，共同富裕、人民福祉、居住环境、代际公平等包容性因素逐渐被纳入考量范围之内。“包容性发展”成为国家治理与城市发展的热点，受到全球各国政府和学术界的普遍重视[4]。习近平在党的二十大报告中强调，推进以人为核心的新型城镇化，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式[5]。

在我国建设人民城市与推进城市发展方向的背景之下，包容性城市是适应中国城镇化发展阶段的全新方向与必由之路，其核心内涵是：在城市发展过程中公平地分享经济发展成果，促进发展的协调与均衡，最终实现共同富裕[6]。2000年，联合国人居署①最早于《世界城市报告》中正式提出了“包容性城市”倡议，旨在强调城市不同主体在城市发展过程中的权利均等、资源共享与空间均衡等诉求，倡导各国关注城市治理中出现的社会“碎片化”与不公平现象，在包容性理念指导下推动城市公民平等参与发展过程，共享发展成果。随后我国也开始逐渐重视包容性城市建设，以上海市为起点，以长三角城市圈为示范，政府发布了一系列有关提升城市包容性的政策文件。2020年3月30日，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》发布，倡导从城市包容性角度激发社会创造力，提出了实现城市公共资源配置优化，推动城市劳动者平等就业等措施[7]。

新马克思主义者通过城市权利理论进一步将城市与权利的概念紧密联系起来，列斐伏尔（Henri Lefebvre）“城市的权利”概念已成为城市研究的重要理论工具，该理论对于我们观察当前中国城市社会发展具有重要启发意义。如何运用城市权利理论指导城市建设与规划实践，如何将居民对城市权利的核心诉求融入城市评估体系之中，如何在城市权利（系统化理论）与包容性城市（抽象化概念）之间建立联系，在包容性城市测评中体现不同群体和阶层的各项权利，本研究试图为上述问题提供一个分析型框架。

二、城市权利视角下包容性城市的内涵

（一）文献述评

1.包容性城市：城市发展评价的新视角

联合国人居署于2000年发布的《世界城市报告》首推“包容性城市”并进行了概念阐释，强调城市的实质是“所有人的城市”，城市中的所有主体不应因为生理差异、宗教信仰、社会阶级等因素受到不公正对待，城市应当给予所有公民平等的权利，使每个人都拥有机会参与城市生产活动，共享城市发展成果。2007年，为践行并丰富“包容性城市”发展理念，亚洲发展银行就城市经济、空间和生态等方面的发展不均衡问题进一步提出了“包容性增长”概念，并逐渐拓展延伸成为包含更多领域的“包容性发展”概念，此后包容性城市概念也逐渐受到学术界的重视。

学术界对包容性发展与包容性城市的研究可大致分为以下四类：第一类是围绕包容性发展或包容性城市的概念由来、理念内涵、主要特征、思想内核等内容展开理论探讨[8][9][10]，有的学者梳理出包容性增长理论的脉络、要义及政策内涵[11]，这类研究为建设包容性城市的实践提供了价值引领与理论指导，同时也为后续研究奠定了基础。第二类是探讨包容性城市的具体实现路径，基于包容性发展理念对中国城镇化过程中存在的问题提出对策，提出中国新型城镇化模式需要政府重新定位，实现更高质量的增长，推进城镇化向包容性方向转型[12]。李伟等强调中国城镇化的发展过程中仍存在部分问题，如流动人口的城市融入问题、城乡人口就业不平等问题、城市劳动者收入水平差距过大问题，为解决上述问题，中国需要进一步增强城市的包容性[13]。第三类是以包容性发展作为研究视角或评价指标对经济社会发展的某一维度进行政策评估，如扶贫工作[14]、城中村改造[15]、环境治理[16]、碳排放[17]、金融战略[18][19]等。第四类是以包容性发展作为主要研究对象，探索其评价指标体系的构建问题，这类文献并不多见，有的研究藉由综合评价办法对中国经济社会发展的包容性程度进行了测量与评价[20]，但该研究主要侧重于对经济增长状况进行评析，并未涉及城市议题。从文献数量分布的总体情况来看，已有研究主要集中于国外。有的学者通过总结“联合国第三次住房和城市可持续发展大会”与《新城市议程》的主要内容，提出了对构建包容性城市具有启发性的建议，认为未来城市的发展应该把包容性放在核心位置，从追求效率转变到追求公平[21]。“包容性”已逐渐成为政府及其规划建设管理工作无法回避甚至必须遵循的基本价值，应该坚持共享发展理念，使城市居民在建设与发展中产生更多获得感和参与感。

虽然包容性城市的理论在国内学术界与实务界得到了较为广泛的重视与讨论，然而从现有文献来看，公共政策与城市规划领域已有研究主要围绕中国城市包容性的问题与对策，围绕概念阐释与理论解读展开定性研究，鲜有学者构建包容性城市的评估指标，其评价指标的理论研究明显不足。构建包容性城市的评价指标体系已成为一项具有理论和现实意义的议题，作为评价城市发展的一种全新视角，亟待充实。

2.城市权利理论：起源、演进与应用

本研究尝试从城市权利的视角提炼包容性城市的价值内核，基于城市权利理论构建包容性城市测量的指标体系。从理论起源与演进来看，该理论最初诞生于马克思恩格斯的经典理论之中，经由列斐伏尔、哈维（David Harvey）、卡斯特尔（Manuel Castells）等学者不断探索、深化、延伸，在美国（以洛杉矶为主）进一步丰富、推广并成熟，形成了著名的“洛杉矶学派”，并最终成了新马克思主义学派与城市规划研究领域中的重要代表性理论。

国内有关城市权利理论的应用研究大致遵循“价值提炼-问题挖掘-转化应用”这三个阶段的脉络，根据其发展的阶段特征，可将已有文献划分为以下三种类型：第一类文献以城市权利理论为导向，注重对理论价值的提炼与概括，这些研究从城市权利的理论源头、发展历程、内涵释义、思想逻辑、现实意义等多个方面梳理并解释新马克思主义有关城市权利与流动正义的西方理论成果[22]。第二类以中国的现实问题为导向，以城市权利为分析视角，探讨中国城市发展的桎梏与缺憾，该研究主要从哲学与城市批评视角阐释中国城市权利不平等的现象，不同领域的学者从住房、土地、农民与农村、城市社区、空间及空间生产等问题出发，对城市中的权利博弈与利益冲突进行了深入挖掘[23]。第三类以城市权利理论在城市规划中的应用为导向，探寻未来中国城市发展的新思路[24]。已有研究以城市权利为理论基础，从政治经济学角度对中国城市的规划与发展趋势提供了具有参考意义的建议。

（二）包容性城市的核心内涵

城市权利理论要求城市研究者必须做出价值取舍，协调不同利益群体的诉求；政府部门决策者也需要综合不同群体的诉求，衡量或评估不同的价值观念。目前，学术界对“包容性城市”与“包容性发展”暂未形成统一定义，但已有研究在部分影响包容性的基本参数上达成了共识[25]，如经济发展成果公平共享，公共服务均等化，对弱势群体的关注，外来人口社会与心理融入程度等。为准确、全面地提炼包容性城市的核心内涵，本研究回顾并梳理已有研究中对包容性发展或包容性城市的定义，概括出“包容性”概念基本参数的共识部分。根据表1，从学术界的研究来看，Rauniyar与Kanbur较早明确包容性发展的本质内涵，将其定义为减少不平等现象，推动城市全体居民获得发展机会并保障其平等性，具体措施包括促进城市经济发展，提高社会安全网等，包容性的基本参数与经济增长和民生发展有机协同[26][27]。随后，Isaac、Corrado、Lee等学者进一步对包容性城市概念进行了补充（见表1）。以上研究为本研究提炼包容性城市的核心内涵，构建包容性评估指标体系提供了借鉴。

基于城市权利理论，结合国内外已有研究在包容性城市内涵阐释中的共识，本研究将包容性城市的核心内涵概括为：城市居民能平等共享各项城市权利，主要包括自由进出城市空间的权利、民主参与政治活动的权利、公平分配生产成果的权利、共同获取公共服务的权利等，城市对不同群体、阶层的居民表现出开放、接纳、公平、认同、尊重的包容性态度，在最大程度上减少空间排斥与隔离。从城市权利理论的视角理解包容性，意味着包容性城市不再仅仅局限于物理空间上的“进入城市的权利”与公共资源配置上的物质平等，还包括了城市不同主体平等塑造、利用、融入城市的各项权利，包括了不同社会阶层与群体平等参与城市经济、政治、文化、社会活动的所有广泛的权利。

三、包容性城市评估指标体系的构建

（一）评估方法与模型构建

本研究采用熵值法对样本城市的包容性水平进行测量，用Stata15.1软件对面板数据进行具体的计算操作。在城市发展指数的测量与评价的方法中，主要包括主、客观赋权两种方法，而熵值法是极具代表性且被广泛使用的客观赋权法[28]。该方法的原理源于信息熵理论，基于评价体系中不同指标的数值差异程度确定其在体系中的权重取值[29]。

根据熵值法的基本逻辑，本研究设计的综合评价体系用n表示具体的指标，t表示面板数据的年份，c表示长江经济带的各个城市。由于该设计是用n个指标对110个长江沿岸城市做综合评价，故有必要先建立单个城市的包容性水平评估模型，模型如下：

首先，设论域为：

X=X1，X2，X3，…，Xi，…，Xti=1，2，3，…，t（1）

（t=2008，2009，…，2019）

用n表示评价的指标可得，每个样本城市Xi由n个指标的数据表征：

Xi=Xi1，Xi2，Xi3，…，Xij，…，Xit（2）

进一步得到城市包容性发展评价体系的初始数据矩阵，式中的Xij表示第i个样本第j项评价指标的数值：

X=Xijt×n（3）

由该式可变换成标准化矩阵，如下所示：

Y=Yijt×n（4）

第j项指标的信息熵值如下：

ej=-K∑ti=1yijlnyij（5）

利用熵值法可计算出第j项指标的权重，计算公式如下：

Wj=dj∑nj=1dj（6）

其中，dj表示某项指标的信息效用价值，用1与信息熵的差值计算可得，公式如下：

dj=1-ei（7）

（二）城市权利理论对包容性城市评估的借鉴