高素质干部队伍建设中的选贤任能制度质量评价指标研究

摘要：党的二十大报告明确提出，要建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍。高素质干部队伍是实现中国式现代化的组织基础，选贤任能制度是高素质干部队伍建设的制度保障。基于对领导人讲话、政策法规文件、座谈访谈记录、学术研究文献中选贤任能制度相关评价条目的搜集、筛选和编码，通过因子分析构建了包括依法合规、科学民主、完备协调、有效管用等四个维度15个指标的选贤任能制度质量评价指标体系。应用该体系对新中国成立以来27类选贤任能重要制度样本进行了量化评价，提出四方面建设高素质干部队伍的建议：坚持党管干部，提高制度设计的依法合规程度；坚持民主集中，提升制度实施的科学民主水平；坚持系统完备，完善制度实践的协同协调体系；注重工作实绩，增强制度运行的有效管用效能。

关键词：干部队伍；选贤任能；制度质量；制度评价

党的二十大报告提出，要“建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍”[1]。打造一支政治素质过硬、建设现代化能力出色、适应新时代发展要求的干部队伍需要高质量选贤任能制度的战略引领和组织保障。高质量选贤任能制度建设，需要一套科学有效的制度质量评价指标体系进行价值引导、发展评估，从而使干部路线更好服从、服务于组织路线和政治路线，以高质量的制度评价促进高质量的制度发展。然而，现有研究多集中于选贤任能制度概念、特点、模式等结构性内容的描述，缺乏对选贤任能制度质量评价体系的量化研究，对制度优势的阐释缺乏依据，对问题的描述缺少支撑，对策建议的针对性、战略性不足。因此，本研究将通过实证研究与量化分析，建立一套选贤任能制度评价指标体系，从而以质量评估促进效能提升，使选贤任能制度更好地服务中国式现代化。

一、选贤任能制度评价相关文献综述

对选贤任能制度质量及其评价，目前学界尚未有直接的研究。现有研究主要从政治制度、行政制度、组织制度与一般制度评价的视角，对制度评价指标、研究方法和实践操作等方面进行了一些探索。（1）在制度评价方面，有研究提出了适应性、复杂性、自主性、聚合性等评价政治制度化的指标。[2]也有学者认为政治制度评价的标准主要是合法性和有效性。[3]其他观点认为可以从生产力标准、人民利益标准、社会和谐标准来评判政治制度。[4]对于行政制度的评价指标，有研究认为主要有组织结构、功能专业度、信息流、科学基础等指标。[5]对组织制度建设水平的评价，有学者归纳了执行效果、自我完善、科学成熟与法理依据等标准。[6]除了带有学科色彩的评价指标外，也有学者认为一般性制度评价的标准包括合理性、合法性和现实性，分别对应效率、公正与实施。[7]（2）从制度评价指标的研究方法上看，普遍的研究方法是主成分分析和因子分析法，其核心思路是通过降维，把多个指标转化为少数几个综合指标。此外，还有逻辑框架法，将几个内容相关、须同步考虑的动态因素结合在一起，通过分析各种要素间的逻辑关系，建构指标体系。[8]（3）从制度评价指标的内容或者操作上看，有研究基于欧洲政府质量调查（The European Quality of Government Survey）构建了欧洲国家公共部门治理的评价指标项目，包括公平公正、专业精神、反腐败、法治、司法独立等。[9]也有学者认为贤能政治中的评价指标主要包括政治能力和专业能力两个方面。[10]世界银行全球官僚制度指数（Worldwide Bureaucracy Indicators）的评价指标包括：私营与公共部门劳动力人口信息、公共部门工资溢价、相关工资和薪酬压缩率、性别间薪酬差距和公共部门工资额等。[11]

总的来看，现有研究中对选贤任能制度评价的针对性、实证性的量化研究比较缺乏，主要表现在以下几个方面：一是评价指标多是各学者基于其学科本位，从政治学、行政学、管理学等单一角度提出的，缺乏整体性的跨学科与多领域研究；二是理论性、框架性指标体系居多，而实操性、可测性指标体系缺乏；三是一些西方的官僚制与贤能政治评价指标由于制度环境的差异，难以直接适用于中国的制度评价情景。不过，基于政治学、管理学的一些相关研究，从理论性的指标设计与选取，以及实操性的指标体系构建与评价，给选贤任能制度评价指标体系的研究提供了一些间接性的参考。比如，对现有评价条目归纳概括出的选贤任能制度评价的十大维度（制度合理维度、制度合法维度、制度客观维度、制度操作维度、制度规范维度、制度结构维度、制度协调维度、制度功能维度、制度效用维度和制度效应维度）可为本研究构建指标体系提供框架参考。因此，本文力求通过对选贤任能制度相关评价条目的搜集、筛选和编码，使用实证与量化方法，探索出一套科学且符合中国国情的制度质量评价指标体系，据此对新中国成立以来选贤任能重要制度样本进行量化评价，并结合评价结果提出完善选贤任能制度和建设高素质干部队伍的相关建议。

二、选贤任能制度评价指标体系的理论构建

评价指标体系的理论构建是指标体系的基础，为指标体系的实证检验提供具有一定理论基础的评价框架。本部分将对领导人讲话、政策法规文件、学术文献研究、调研访谈记录等涉及选贤任能制度评价的相关评价条目进行搜集、编码、筛选，形成初步的评价指标体系。

（一）评价条目的搜集汇总

本研究中，评价条目的资料来源主要包括领导人讲话、政策法规文件、学术文献研究、调研访谈记录等四个方面。具体看，领导人讲话中的评价条目主要指党和国家主要领导人关于干部制度、选拔任用的相关评价性表述。政策法规文件中的评价条目主要指国家法律、党内法规以及规范性文件等在主题上或有专章涉及干部选任的条文。学术文献研究中的评价条目主要指中外学者发表的著作、学位论文和报刊文章中涉及选贤任能制度评价的研究观点或论述。调研访谈记录主要指课题组自2020年承担国家社科重大项目以来调研形成的数万字一手访谈记录。评价条目的搜集，所涉主体上包括党政机关、国有企业和事业单位的干部，以党政领导干部为主。所涉环节上包括素质培养体系、知事识人体系、选拔任用体系、从严管理体系、正向激励体系等“五大体系”，以选拔任用体系为主。所涉层次上，既包括干部个体，也包括领导班子，以干部个人为主。

具体看，领导人讲话评价条目搜集了截至2022年党的二十大提出的“德才兼备、以德为先、五湖四海、任人唯贤”“忠诚、干净、担当”“高素质专业化”等表述，共计29条。政策法规文件评价条目搜集了《中国共产党章程》《党政领导干部选拔任用工作条例》《中华人民共和国公务员法》等相关法律法规及其历次修订，共计45条。学术文献研究评价条目搜集了中外政治学、行政学、管理学、法学等不同学科对官僚制、干部管理、选拔任用等的相关研究成果，共计30条。调研访谈包括通过课题研讨会、专家座谈会以及实地调研、问卷调查、访谈获取的来自全国几十个单位、地方和数十位相关专家学者的意见，共计33条。上述四方面来源共计为选贤任能制度评价指标体系的构建提供了135条紧密相关的评价条目。本研究采用文本编码方法，对135条原始资料进行开放式编码，对相关评价条目的原始语句提炼、加工、萃取出概念化语词。限于篇幅，本研究对四方面来源的词条各截取前五分之一并概括如下：（1）领导人讲话。党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活民主化；实现和发展人民民主；和群众有密切的联系；科学；针对性；指导性；先进性；充分发挥社会主义制度的优越性。（2）政策法规文件。科学（科学化、科学性）；民主（民主化、民主集中）；参与度；参与和监督；密切联系群众；群众监督；结构合理；结构合理调整；合理使用//公平公正；客观公正//①实事求是；从实际出发。（3）学术文献研究。科学性；科学基础；科学规范；技术合理性；科学规范；功能专业度；人民性；民主责任制；民主协商与民主选举；民主集中制；私营部门参与、政策对象参与；行为主体的制度响应。（4）调研访谈记录。科学性；科学；科学精准；考实考准；选拔最合适；择优；合适胜任；岗位需要；专业化；人民中心；百姓满意；群众认可度；群众意见；群众基础；代表性广泛；民意基础厚实。

（二）评价体系的筛选构建

综合前文四方面来源搜集形成的评价条目，本研究使用主轴编码方法，构建初步的评价指标体系。首先，使用Nvivo 12 plus软件，分别对四类来源中评价条目的概念化语词进行内容分析。由于评价条目中有的是词语，有的是短句，有的是集中连续表述，有的是分开间断表述，有的评价词汇或短语高频重复出现，有的仅在某篇论文或某次访谈时以学术化或口语化表达出现，这就需要对上述资料进行归纳整合，按照文献综述中述及的10个评价维度，将属于同一维度的概念化语词进行归类，对完全相同或近似表述进行合并。接着，将领导人讲话、政策法规文件、学术文献研究、调研访谈记录四类来源中的概念化语词再进行一次“同类项合并”，即每张表中“制度合理维度”均归到新的汇总表中的“制度合理维度”。这样做的目的是将分散在不同来源中的概念化语词进行归纳汇总，从而了解概念化语词的词频，为后续筛选提供依据。在归类的过程中，将具有类似含义的内容放在同一条目中。比如，四张表的“制度合理维度”中均有“科学、科学性、科学化”的条目，就将四张表中相关内容归为一个评价类别。通过上述步骤，初步形成了具有10个维度和36个类别的评价指标体系。限于篇幅，对10个评价维度的描述性词条归类各截取前五分之一并概括如下：（1）制度合理维度。民主（民主化、民主集中）；党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活民主化。（2）制度合法维度。执行党的路线；服从党的纪律//公平公正；机会平等；正义；社会公平。（3）制度客观维度。鲜明中国特色；符合国情；国情出发；中国特色。（4）制度操作维度。切实可行；行得通；运行有效//简便易行；于事简便；于事简便；简便易行；便利管用；简便易行。（5）制度规范维度。规范；规范化；规范；规范管理；规范性//制度化。（6）制度结构维度。结构合理；结构合理调整；合理使用；结构优化；组织结构。（7）制度协调维度。配套完备；配套衔接；内容协调（配套衔接）；衔接；衔接协调；制度契合；配套；培用衔接。（8）制度功能维度。选拔最合适；择优；合适胜任；岗位需要；专业度；专业化。（9）制度效用维度。百姓满意；群众认可度；群众意见//保证人民安居乐业；幸福安康；和谐；社会安定团结。（10）制度效应维度。政局稳定；保障国家安全；长治久安；冲突化解；维护国家统一。通过两轮的归类合并，大幅精简了相关评价条目篇幅数量，使评价指标体系的框架进一步凸显。具体说，10个维度评价框架所对应的概念化语词数量较为平均，即领导人讲话表（20条）、政策法规文件表（18条）、学术文献研究表（19条）、调研访谈记录表（18条），避免了来源权重过大，影响后续评价的科学性。此外，经过计算，每个概念化语词平均荷载3.97个评价条目，即每个归纳后的高频条目对应不同来源的4条相同或相似表达，说明汇总过程的概括性、精炼程度较好。

（三）评价体系的调整改进

上述指标体系是基于课题组的初步理论性构建，其概念化语词的构建、同类型词语的合并都会带有研究者个人的主观判断和学科背景局限。此外，由于所使用的数据不少是来源于二手数据，是否能反映和体现干部选贤任能的真实情景仍有待商榷。因此，为进一步提高评价体系的完备性、客观性与有效性，作者征求了中央组织部、中国社会科学院等单位五位实践专家和五位理论研究专家的意见。通过专家咨询，课题组明确了进一步修改的四方面原则：（1）可辨性和可把握性。本研究对象不是对具体制度的评价，而是对一定时间长度、内容结构制度的整体辨别与把握，这要求评价指标要符合整体性评价的特点和要求。（2）可比性或一致性。指标体系构建中一个常见的问题是指标间的“颗粒度”②不一。有的评价条目是领导人谈的，相对宏观；有的是学者研究的，相对具体。有的条目来自中组部干部的看法，有的来自基层干部的观感。这些不同类型、层级的资料中的评价条目大小、粗细不一，需要进行可比性与一致性调整。（3）可测性和可操作性。评价指标体系的构建不仅仅是为了形成一个原则性、理论性的框架，而是要以此为工具对干部选拔任用制度进行实证研究，客观衡量不同阶段制度发展情况，进而为制度设计与改进提供参考依据。因此，各指标要可测量、易评价。（4）合理性与合适性。中国制度情境下的选贤任能制度评价需要反映和体现中国特色，即评价指标要具有合理性与合适性，符合一般中国人的常识认知，符合中国的具体国情。