指向治国理政的国家能力研究：以现实为观照

摘 要： 国家能力本来是一种实践性知识，却有了纯粹作为概念研究、脱离指导实践的研究倾向，这背离了国家理论诞生的初衷，国家能力研究应该立足于治国理政而彰显其价值。从历时维度上厘清国家能力研究脉络可以发现，现代化研究中“国家”这一关键角色历经了“发现”“祛除”“回归”与“再消失”，即国家能力源自“后发”国家赶超发展的现实需要，但很多时候仅停留于学术概念之中甚至淹没于治理理念中。作为一种因时因地的实践性知识，纯粹概念研究层面上的国家能力理论无法真正实现其治国理政的指导性作用。与之相对的是，因为“致治”的历史文化传统，中国的国家能力研究的学术价值和实践价值并行不悖，这彰显了中国历史与实践的理论富矿意义。

关键词： 国家能力；后发优势；发展型国家；政治秩序；时间性

自1992年我国学术界提出“国家能力”概念，尤其是十八届三中全会提出“国家治理能力现代化”命题以来，国家能力研究成为中国政治学的显学。但令人遗憾的是，很多研究是在概念本身上下功夫，把国家能力当成一种“概念”，从技术层面对国家能力进行庖丁解牛式的剖析。基于此，有学者指出，已有的国家能力研究要么“侧重结果”，要么“侧重过程”并导致“循环论证”，为此主张以“国家权力”代替“国家能力”。①

国家权力是一种结构性关系，国家能力是一种能动性概念，从国家权力到国家能力是智识上的巨大进步，怎么可以退回到国家权力概念？这并不是说国家权力是一个无用的概念了，而是说在国家权力概念基础上衍生出来的概念或者理论肯定有其特殊的指称意义。更重要的是，国家能力事实上服务于治国理政的政治实践，属于显性的政治性问题。对如此具有政治性的概念作“概念术”式的处理，且不说是否提供了有价值的知识增量，其弊端至少是模糊了对重大现实问题的认知。这种越来越技术化的、“条分缕析”式的辨析，即便有知识增量的贡献，但对于指导政治实践并无实质性助益。

如何能够使国家能力研究回归它的初心，即服务于治国理政的现实需要？对此，有必要回到理论的原初意义，看看国家能力理论的奠基者们是如何阐述和使用这个概念的。如果能大道至简地勾画一下国家能力的研究脉络，我们不难发现：国家能力成为一种研究问题首先是基于“后发”国家赶超的需要。国家存在的目的就是解决安全、秩序和发展等问题，可是二战后的“国家”居然被政治学抛弃，这才有了后来二十世纪七八十年代呼唤回到常识的“回归国家学派”；然而，刚刚回归的“国家”又赶上第三波民主化浪潮，“国家（能力）”再次淹没在“治理”的洪流中。历数这一“国家”沉浮的过程，国家能力研究越发偏离了其发挥对国家建设实践的指导价值的初衷，日渐成为解释性的学术概念。在概念史意义上，国家能力研究则在中国获得了与其指导政治实践的重要性相匹配的学术地位。

一、“发现”国家（能力）

（一）追求经济发展的国家能力

现代化是梯次发生的复线性过程。第一波现代化中受益于两次工业革命的英国是彼时最先进的国家，对于当时“后发”的德国而言，追赶英国、竞逐富强是“德国梦”的主要目标。在这一过程中，完全不同于洛克式自由主义的国家主义主导了整个德国思想界，“以国家主义为核心的普鲁士精神主要是通过三种方式塑造的，即军国主义、官僚体制和制定法，它们构成了德国成长中的三位一体的自上而下的制度变迁路径”[1]。

如何使德国从一个落后的农业国发展成为工业强国，弗里德里希·李斯特（Friedrich List）率先发现了“国家”。他认为，亚当·斯密的自由贸易理论“并没有考虑到国家，它所顾到的，一方面是全人类，另一方面只是单独的个人”[2]，即便自由贸易增加了人类财富总量、在分配时也终是强者得利，因此，德国需要的是务实的国家（国民）经济学。李斯特直言：“作为我的学说体系中的一个主要特征的是国家。……我的理论体系的整个结构就是以这一点为基础的。”[3]李斯特从后进的欧洲国家视角出发，揭示了英国经长期保护主义而成功之道，突出了国家在经济赶超发展中的关键作用，这既是李斯特国家理论的核心，也是德国工业由弱变强的秘诀。德国追赶式经济发展充分体现了国家主义，这为后发国家开辟了另一条现代化道路。

在经济发展意义上，对于自由主义发展模式大行其道的欧洲而言，尽管“发现”国家本身就是一种治国之道的贡献，但李斯特讨论的国家作用主要是“制度保护”，这难以抵挡自由贸易理论的进攻。到了二十世纪五六十年代，后发国家如何“发达起来”成为现代化研究的根本问题。当时正值行为主义占绝对主导的时期，因此美国学术界所主导的现代化理论主张在经济发展中“祛除国家”。此时，亚历山大·格申克龙（Alexander Gerschenkron）的“后发优势论”以“逆行者”的姿态否定了流行的自由主义学说。

如果说李斯特的国民政治经济学是先验性地指导德国应该怎么发展，那么后来者关于经济发展的国家能力研究则是对发展经验的理论总结。格申克龙研究欧洲经济史后指出，经济发展没有现代化理论所主张的统一模式，“落后国家的发展在几个十分重要的方面显示出与先进国家根本不同的倾向”[4]。格申克龙认为，越是发展晚的国家，其工业化越可能在某种有组织的指导下进行，制度性手段的重要性越大，国家的作用就越强[5]，从而构成后发优势、实现快速赶超。

但是，新自由主义经济学却“踢开梯子”、遮蔽国家的作用，以防后来者通过梯子爬上房顶[6]。受此影响，虽然所有的后发国家都追求现代化，但真正实现现代化的后发国家却少之又少，并主要集中在东亚地区。具有国家传统的东亚地区，按照自主认定的常识通过“国家”这把梯子爬上房顶，将理论上的后发优势转化为实践上的发展型国家，把追求经济发展的国家能力推上顶峰。美国学者查默斯·约翰逊（Chalmers Ashby Johnson）认为，现代国家的历史是国家功能不断扩大的历史。他通过研究日本通产省对于日本工业化的决定性作用，提炼出“发展型国家”概念，即同时具备国家（执政者集团）有强烈的发展愿望、由国家专门机构主导的经济发展、国家与企业的高度合作等[7]。这种发展型国家的模式根植于东亚特殊的国家与社会关系、社会结构和传统文化，高度契合了东亚国家的发展需要和国家利益。

在递进的经济发展能力理论中，国家能力指导实践的价值率先得到发掘，但其内涵绝不会止步于此。比较政治发展的经验告诉我们，经济发展是政治秩序的产物，没有稳定的政治秩序就不可能实现持续的经济发展。因此，政治秩序不但对后发国家至关重要，而且对发达国家也是同等重要的问题：发展既解决了很多问题，但也带来了很多问题，比如，贫富分化、移民、种族主义等，这些问题都对既有政治秩序构成了风险挑战。如何维护政治秩序，成为发达国家和不发达国家共同面临的难题。

（二）解决政治秩序的国家能力

现代化理论的“逆行者”不但有经济史研究者格申克龙，还有比较政治学家塞缪尔·亨廷顿（Samuel P. Huntington）。亨廷顿认为，具有自主性的、能够保证政治秩序的政府本身就是合法性的象征，“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度”[8]。由此将国家之于现代化的作用从如何实现经济发展升阶到如何维护政治秩序的更高层面，进一步彰显了国家能力尤其是统治能力在政治现实中的重要性。

亨廷顿根据比较政治发展的研究指出，不论发达世界还是不发达国家，最需要的都是自主性的政府组织以及由其履行统治能力而产生的政治秩序，而“缺乏自主性的政治组织和政治程序就是腐败的”[9]。现代化理论假设“经济援助促进经济发展，而经济发展又促进政治稳定”[10]，但这颠倒了现代性和稳定性的真实关系，并导致了发展中国家的普遍性衰败。对于大多数后发国家而言，在短短几十年甚至几年内面临着现代化任务的多线推进，促使传统的政治体制快速变革或解体，同步带来政治参与的迅速扩大。亨廷顿认为，在这样社会势力复杂且利害关系纵横交错的社会里，急剧的社会分化远远超出了公共政策能够处理的范畴，进入到“统治能力”这样一个更为底层逻辑的层面：如果不能建立强有力的国家、首先让国家具有统治能力，就无法形成有序的社会秩序、进行社会整合，也就无法形成政治共同体，更谈不上建构公共政策过程中的国家能力，经济发展、社会改革和民主参与可能最终导向社会分裂和政治动荡。因此，对于后发国家而言，国家在现代化进程中最重要的能力，不是调节经济发展和利益分配的工具性能力，而是能够在分散、组织薄弱、多重社会势力参政的社会中整合社会意识、建立统一权威的能力。也就是说，国家是否具有政治制度化的能力，才是广大发展中国家现代化的首要议题。

尽管政治秩序如此重要，二战后新独立的后发国家却鲜见稳定的政治秩序或强大政府。为什么政治秩序难以维持？乔尔·米格代尔（Joel S. Migdal）对此做出了分析和回答。在米格代尔看来，“国家能力包括渗入社会的能力、调节社会关系、提取资源，以及以特定方式配置或运用资源四大能力。强国家是能够完成这些任务的国家，而弱国家则处在能力光谱的低端”[11]。国家能力有强弱之分，因此“将国家（能力）视为当然的危险是：我们假设国家无论何时何地都有实现其领导者们意图的潜力或能力，而忽视了国家在不同社会中扮演的角色往往不同”[12]。

在现实的大多数发展中国家，社会控制并非大量集中于国家，权威的运行高度碎片化，正如米格代尔所说：“国家的斗争可能涉及多个方面：和家庭争夺教育和社会化的规则，和种族群体争夺领土，和宗教组织争夺认可婚姻的权力。”[13]对于很多第三世界国家而言，根植于欧洲传统的韦伯式的强国家仅停留在理想类型层面，而现实中却是强社会中的弱国家能力[14]。

这一论断来自米格代尔对发展中国家社会结构的观察和理解，“如果我们想理解国家的特性和能力——它们为其民众制订规则的能力及生存政治在其他议程项目中的重要性程度，我们必须着眼于社会结构”[15]。发展中国家被殖民主义历史所塑造的碎片化社会结构，决定了很少有国家有能力建立起集权化的政治以及高度统一的社会，而现代性政治的一个特征就是权力由部落化走向中心化或集权化。遗憾的是，在很多发展中国家，国家能力实在太脆弱，导致国家转型失去了方向、公共政策也得不到执行，现代化建设举步维艰。因此，连曾经鼓吹“历史终结论”的弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）也不得不重新审视政治发展的现实困境，进而呼唤强国家（能力）。

福山的“历史终结论”主张代议制民主是人类历史上最好的、也是最终的政府形式。这一论断的隐藏前提是在西方发达国家发展历程中早已将政府的存在视为理所当然，以至于“忘记它们有多重要、重建它们有多难、缺乏基本政治制度的世界会有多大的不同”[16]。事实上，国家所提供的保障和服务不应被视为“理所当然”，市场经济和富裕并不能脱离国家所提供的产权、法治、基本政治秩序而自动出现。在许多发展中国家，经济自由化的改革在没有合适政治制度框架的前提下根本无法达成目标，现实中诸多国家的民主制根本无法提供“负责有效的政府、及时高效满足民众需求的服务”，缺乏有效的政治制度正是穷国贫弱的根源。

对此，福山只能又回到政治秩序这个根本问题上，更为关注国家（即政治制度）的重要性，认为优良的政治秩序必须包含强国家、法治和民主问责三大要素[17]，即成功的政治模式是这三者的平衡。一方面，福山一反自由主义理论倡导限制或削弱国家的论调，认为国家构建应成为发展中国家最重要的议程，相称的强国家（能力）是经济发展和社会民主的前提。另一方面，福山也提出，国家能力不同于国家权力[18]，前者比后者更重要。在这两个维度所建立的坐标里，最理想的国家是“小而强”的，即国家权力范围有限、国家能力强大有效。他坦言，“今天最成功的非西方国家，正是那些与西方接触之前已拥有完整本土制度的地方”[19]，而外部力量对于国家构建所需要的制度创设非但帮助有限、还可能造成破坏[20]，故只有少数社会内部具有对制度的强劲内需并打造自身政体制度、因地制宜使用制度的社会，才能获得国家建构的成功。

二、国家（能力）的“祛除”、“回归”与再消失

通过前文论述，我们能够清楚地认识到国家（能力）之于现代化发展的重要性，但其对政治实践的指导性价值在国际学术界却没有得到与之相匹配的重视，甚至遭到“祛除”。