治权下沉：城市街道执法体制改革的多城比较

摘要：改革开放以来，我国城市基层管理体制逐步实现了治理重心的街道转向。这一转向已开始由早期的品牌和机制创新，到街道行政体制改革，再进一步深入到执法体制改革的层面。街道执法体制改革在内容上包括横向“综合执法权”和纵向“执法队伍下沉”两个方面的内容；而这一改革既关联着街道体制本身的改革，同时深刻影响着地方政府机构内以执法权为中心的条块关系。本文以北京、天津、上海、成都、广州等城市为例，比较了其治权下沉的改革政策和改革实践，探讨了各地推动执法权下沉的体制基础，同时也比较了各城市执法权改革的内容差异和共同趋势，提出以执法权为中心内容的改革可以分为响应型、调用型和转隶型三种模式。

关键词：街道体制；治权下沉；执法权；基层治理

随着城市基层治理体系和治理能力的现代化推进，城市治理已经从治理机制创新到街道行政体制改革，再进一步深入到城市执法体制改革的层面。在城市治理中，执法权是政府履行行政职能的基础。狭义的行政执法权主要指行政机关依法监督行政相对人权利行使和义务履行情况，并对违法行为予以行政制裁的活动，包括行政处罚、行政强制、行政检查等；广义的行政执法权则泛指行政机关依法定职权实施的具有社会管理性质的具体行政行为，还包括行政许可、行政指导等。[1]本文从狭义执法权的视角出发，讨论近年来城市基层治理中围绕执法机构设置、执法权力配置，以及执法权的运行机制等问题而展开的街道行政体制和执法权下沉的基层治理转向。

一、从执法权集中到治权下沉：城市执法体制改革的街道转向

城市管理领域的执法体制改革是从构建相对集中的行政处罚权开始的。我国长期实行的是行业管理下的分别执法体制，各“条线”部门按照各自立法规定和职责权限分别掌握本行业领域的执法权和执法队伍，即所谓的“一事立一法、一法设一权、一权建一队”[2]。针对多头执法、重复执法、执法扰民和执法队伍膨胀等问题，1996年颁布实施《中华人民共和国行政处罚法》，1997年国务院法制办同意北京市原宣武区开展改革试点工作，城市管理领域的相对集中行政处罚权改革开始试点。改革的主要方向是将与城市管理相关的、原先由多个部门行使的行政处罚权交由城市管理综合行政执法机关统一行使。[3]2000年国务院出台文件，明确了城市管理领域“综合行政执法”的职能范围，包括市容环境、城市规划、绿化管理、市政管理、环境保护、工商管理、公安交通管理等领域的行政处罚权，以及省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权，即“7+X”。

以“执法权集中”为内容的改革主要针对的是执法部门“八顶大盖帽管不住一顶破草帽”的问题。然而，城市社会治理中还存在另一个问题，即市、区、街道三级管理机构“看得见的管不着、管得着的看不见”的问题[4]。就执法权的配置而言，前者是执法权在横向部门间的集中整合；后者则是执法权在纵向层级间的调整，趋势是通过推动执法职权和执法力量向基层下沉来充实街道一级的基层执法能力。就执法权下沉而言，早期改革主要内容为执法力量的“上减下增”，即减少上级机构人员数量，把人员编制、经费放到基层，充实基层执法力量。20世纪90年代中期开始，随着街道办事处在基层治理中承接的功能越来越多，担负着越来越多的兜底责任，执法权下沉的重心转变为：根据属地管辖为主、保障效率的原则，将执法权下沉到作为基层治理责任主体的街道（乡镇）[5]。

2015年12月，中央时隔37年再次召开城市工作会议，在“城市工作是一个系统工程”的总体定位下提出“要深入推进城市管理和执法体制改革，确保严格规范公正文明执法”。随后，中共中央、国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》提出，区级城市管理部门可以向街道派驻执法机构，推动执法事项属地化管理。文件将执法机构在市、区、街道三级中的关系作了一定描述，要求派驻机构业务工作“接受市或市辖区城市管理部门的领导，日常管理以所在市辖区或街道为主”。可以看出，执法权下沉已经成为城市基层治理体系的主要方向，但市、区、街道三级执法队伍的配置和权限划分尚不明确。

2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》。文件对执法权下沉街道作出了清晰要求和规定，包括三个方面：一是综合，即按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，组建统一的综合行政执法机构。二是下沉，即进一步整合现有站所、分局执法力量和资源，以乡镇和街道名义开展执法工作。三是赋权，要求将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的审批服务执法等权限赋予乡镇和街道，由省级政府统一制定赋权清单，依法明确乡镇和街道执法主体地位”。这实际上明确了街道在城市综合行政执法中的重要地位，实现了城市执法体制改革的街道转向，街道可以拥有相对独立的执法队伍并具有行政执法权。

法律上的进一步突破来自2021年新修订的《行政处罚法》第二十四条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。”这一修订扫清了原本街道（乡镇）不具有行政执法主体地位的法律障碍，城市管理执法权的综合和下沉趋势得以明确。2021年7月，中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确要求，“依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源”。

二、“兜底责任”的街道体制与城市治理重心的下沉

街道体制在我国城市治理体系中经历了一个逐步强化的过程。新中国成立之初，在城市基层就确立了由街道办事处和居委会构成的街居制管理体制。当时，单位制而非街居制是管理基层社会的主要形式，单位对其成员全面负责，形成“国家—单位—个体”三级治理结构。在这一治理结构中，政府的治理对象是单位，单位的治理对象是个体成员[6]。同时，城市单位履行着极其重要的保障职能和供给职能，个人生存和发展的资源基本上都是从单位中索取[7]。于是，当时的街居制主要起着“拾遗补缺”作用，街道办事处为“3-7人”的规模很小的派出机构，居委会仅管理少数未被单位体系覆盖的人口。这一体制实际上一直延续到20世纪90年代中期。[8]

20世纪90年代中期两个方面的重要变革推动了街道体制的变化。一是国有企业改革。1995年9月，党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》对国有企业改革提出了抓大放小的思路，要求以市场和产业政策为导向，搞好大的，放活小的，区别不同情况，采取改组、联合、兼并、股份合作、租赁、承包经营和出售等形式，加快国有小企业改革改组步伐。二是住房制度改革。1993年，国务院第三次房改工作会议提出了“以出售公房为重点，售、租、建并举”方针，推进公有住房自有化，进一步推进了各城市公有住房的出售。1994年，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》要求以货币工资分配取代住房实物福利分配，从而开启了住房商品化的进程。

这两个方面的改革使得城市中的“下岗待就业”和“外来务工”人员不断增加，从而为城市管理带来了大规模的体制外“流动人口”。街道办事处作为管理“单位体制外人员”的角色不得不被进一步强化。1996年上海率先提出“两级政府、三级管理”，将街道正式纳入城市社会管理的层级结构，改革的重要内容是在“人、财、物”方面给街道办事处更多的支持。在这一背景下，街道办事处原先单位体制下的边缘性、辅助性角色转变为如今城市基层治理中的领导核心与责任主体，街道办事处作为一级派出机构开始承担流动社会管理的“兜底”职责[9]。

社会变迁带来城市治理责任向街道层面的下移，街道治理责任的强化又进一步带来新的“权责不一致”问题，这构成了以街道办事处为中心的“治权下沉”的背景。我国行政体系的最显著特点之一是“职责同构”，即在政府间关系中，从中央到地方各个层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致[10]。而在相对一致的纵向结构设置中，市、区、街道三级管理的机构、部门数量又逐级减少。这意味着管理和执法权的“上宽下窄”，部分职权由上一级政府以“条”的方式管理，下一级街道并不具备，这就进一步带来了基层治理中的条块矛盾。

基层治理中的这种条块矛盾，在“责”的方面表现为相互推诿，而在“权”的方面则表现为在历次街道改革中各部门追求自身的部门利益和职权的强化。街道更强调“以块为主”和属地管理，要求重心下移并加强对“条条”机构的统筹协调权；而上级各职能部门则强调行业管理的专业性和对基层的控制力，要求权力上收并加强对“块块”的监管考核权。因此，在历次街道体制改革中呈现出条块之间的反弹博弈循环，即从“块”对“条”的整合强化到“条条”部门重新上收权力，再到“块块”加强整合的循环[11]。

为了解决街道体制中“权责倒置”的问题，在过去历次城市管理的体制机制创新和改革中，采取了几个方面的补救措施：第一，向基层赋能。包括向街道下沉更多人、财、物的资源，赋予更多管理权限，或在条块关系中赋予街道更多统筹协调权。但在给基层赋能的同时，往往伴随着下压更多职责，导致街道仍然处于不堪重负的境地。这又会进一步导致街道引入“主动增能”的对策，即调整逐利导向，街道将大量精力用于经济创收，以充实自身的治理资源。第二，给基层减负。即减少和调整部分由街道承担的职责。但这又往往伴随着上收相应的职权，导致资源向“条条”部门集中，最终仍然难以摆脱“责大于权”的问题。同时，这也会导致街道引入“主动减负”的对策，即选择性执行。街道对于代理成本低而代理收益高的事务积极执行，对于吃力不讨好的事务则以“不出大事”为目标。第三，加强党建整合。通过街道党工委领导的基层党组织强化对基层治理资源的统合能力。比如，上海自2002年构建“1+3”街道社区党建模式以来，至今仍然保留着行政党组的设置。行政党组负责街道和上级派驻机构党建工作，派驻执法机关是其中的当然成员。这一机制逐渐从单纯负责党建工作演变为协调街道与“条条”部门之间关系的重要平台，街道则通过召开行政党组例会，有效加强了对派驻机构尤其是基层执法力量的整合[12]。第四，利用非正式机制。街道在实际工作中还采用一些非正式机制来争取“条条”机构的支持，最典型的就是街道依靠与驻街机构负责人之间的人情关系和“面子”，争取“条条”的支持配合或联合执法。这使得基层治理中的条块协作呈现出人格化的特征，即那些更有“人脉资源”的街道领导能争取到更多“条条”资源。

三、以治理为中心：街道体制改革的职责明确与机构调整

前述调整“条块”关系的四项机制都具有较强的非正式制度特征。它主要依托于两方面逻辑：一是权力置换。为了“对上争取”，街道以自己掌握或者可以影响到的资源作为筹码，通过资源转换换取“条条”机构的配合，尤其是换取基层治理中急需的执法权，从而实现条块合作[13]。朱健刚将这种条块之间通过讨价还价的谈判以及依靠人情面子达成的权力互助互惠的共同权力过程，概括为“对话性权力”，街道只能通过“对话”的方式来克服因条块分割而导致的基层行政资源碎片化[14]。二是权变合作主义。为了“对下整合”，街区基层行政组织会以资源交换为基础，与社会团体、居民自治组织乃至个人居民缔结不同程度的非制度合作关系[15]。可以看到，在过去的改革创新中，主要关注的是街道治理资源的总量不足问题，而随着国家治理体系现代化的不断深入，街道体制改革开始更加关注解决“条块矛盾”带来的结构失衡问题。

十八届三中全会以来，随着国家治理体系和治理能力现代化目标的提出，城市治理的街道管理体制开始了新一轮改革。改革的目标是进一步做强街道，推动治权下沉，解决基层社会管理中街道作为一级管理机构“责大权小”的问题。其中心内容是城市管理的执法权。不过，执法权下沉的前提是职责明确，因此新一轮改革首先推动街道办事处的职能明晰化、聚焦化。在改革实践中，各地都明确了街道办事处以“治理”为中心的职能定位，并对街道的部门设置和资源配置进行相应调整。这一改革主要包括三个方面：

第一，明确街道职能的“主责主业”。街道办事处一直以来主要承担区县政府赋予的派出职能，主要包括五个方面：一是发展，承担一部分的招商引资、税收落地、推动发展的职能；二是管理，既包括马路商铺、商务楼宇，也包括居住区的房屋和人口的管理职能；三是自治，作为地方政府和社会的衔接段，指导居民自治组织推进居民自治；四是服务，承担直接面对城市居民的基本公共服务；五是安全，既承担综治、调解、信访等安全职能，也通过司法所等派驻机构承担部分的法治功能。随着流动人口和房屋管理在城市管理中越来越重要，上述职能中以“居住地”为中心的治理职责越来越强化。2013年党的十八届三中全会以后，聚焦主责主业抓好基层社会治理，成为街道职能调整的重点内容。一方面，取消街道经济职能，如上海市《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》规定：“取消街道招商引资职能及相应考核指标和奖励，街道经费支出由区政府全额保障”；另一方面，以“治理”为中心，明确街道的主责主业是“公共管理、公共服务、公共安全”。2019-2022年间，北京、上海、广州、天津、成都等地陆续修订街道办事处条例，在法律上明确了街道办事处的“三公”定位。不过，这并不意味着街道职责的减轻，街道职能界定的聚焦和明晰虽然破解了街道之前面临的职能泛化、精力分散困境，使街道可以专注于主责主业，但也强化了其在“三公”领域的“兜底”责任。