以服务促治理：社会组织助推服务型社区建设研究

摘 要： 党的二十大报告指出，要健全城乡社区治理体系。社区服务是社区治理的重要着力点，服务型社区在社区服务与社区治理之间搭建起双向通行的“桥”。通过深度访谈和参与观察等方法获取社会组织参与服务型社区建设的一手资料。社会组织通过培育能动性、激发主动性和建构主体性三个阶段，实现从生产专业服务到培育居民自治的社区关系延展。服务型社区建设中存在权威合法性和居民认同感双重张力，社会组织通过程序正当性和情境合法性有效化解治理张力并深度嵌入社区。服务型社区的运行机制是行政引领与社会主建，边界淡化与社区整合，价值拟合与身份平等。服务型社区具有多元一体性，统合了行政逻辑、专业逻辑和本土逻辑，促成了政府组织、社会组织和社区组织的良性互动。

关键词： 社会组织；社区服务；社区治理；服务型社区

一、引言

党的二十大报告指出，要完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系。2021年4月28日，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出，基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。这表明社区治理作为国家治理在基层的着力点，直接反映并决定国家治理现代化的实现程度和推进深度。因此，探索社区治理体系和治理能力现代化的出路问题就显得尤为迫切和必要。

社区治理现代化可以拆分为两组概念：治理型社区和现代型社区。从结构上讲，所谓治理型社区不同于管理型社区，参与社区治理的主体不仅仅是政府组织以及代表政府履行管理事务的社区干部，更需要专业社会组织和社区自组织共同参与和解决社区公共事务。治理型社区的多中心结构必然改变之前自上而下的科层制条线管理逻辑，需要不同治理主体围绕社区公共事务进行平等、理性和包容的协商，致力于达成社区居民满意的共同行动方案。从功能上讲，所谓现代型社区不同于传统型社区，现代型社区不仅无差别地提供基本公共服务和生活基础设施，满足居民底线生存需求的自然权利，而且提供体现社区特色和居民个性化需求的社会服务，满足伴随经济社会发展而不断涌现出的发展需求，尊重居民不断追求美好生活的社会权利。现代型社区在识别和满足居民的社会权利时就会发生与居民互动的情境，培育居民的公共参与能力和精神，引导居民围绕社区公共事务进行自我服务与自治共治。因此，现代型社区具有服务和自治的双重功能，基于服务实践达成自治的共同体状态是社区治理现代化的理想目标。

二、文献综述与案例简介

（一）治理理论的“源”与“流”

倡导多元主体共同参与的治理理论历经多轮范式转型。传统的政治行政二分观点拒斥价值判 断，价值判断只会让那些公众力量介入行政管理。[1]传统公共行政理论强调系统内部单向性的权力流动，造成了普遍的公共服务和治理失灵现象。[2]面对公共行政实践的困境，奥斯本 （Osborne）等基于企业家精神提出竞争性、使命感、顾客驱使等新公共管理理念的十大核心原则。[3]新公共管理理论更加重视公众作为顾客对公共服务过程的参与和评价作用，通过分权于社会而实现管理的扁平化和高效化。登哈特（Denhardt）夫妇认为，政府角色变革应当以实现新公共服务为目标，政府的责任是服务而不是掌舵。[4]新公共服务理论主张“参与式国家”的政府治理模式，这与治理理论的核心观点相一致。治理理论是新公共管理理论的重要分支，治理从头起便区别于传统的政府统治概念。[5]首先，治理的权威并非一定是政府机关，而统治的权威必定是政府；其次，统治权力运行方向是自上而下的，而治理是一个上下互动的全方位管理过程。[6]因此，治理是国家与社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构、强制与自愿之间的合作关系。[7]治理理论的最大特征是政府、社会组织和公众多元共治。

（二）社区服务与社区治理

新公共服务理论和治理理论鼓励公民对公共事务的参与[8]，让民众与社区治理建立关联。[9]现代社区治理模式是以整体性思维为 核心的服务型社区治理[10]，将服务带入治理是社区治理现代化的应有之义[11]，提升公共服务供给水平是创新社区治理的中心任务。[12]公共服务社区化是政府进行社会治理的新载体[13]，国家权力通过社区服务合作关系往基层延伸，社会力量的活动空间也得到拓展。[14]可见，公共服务是触发治理的主要原因，社会治理中的多元主体协同也通过公共服务被培育。[15]社区治理和服务的供给侧创新就是将治理寓于服务之中，实现治理型服务。[16]所以，社区治理创新需要制度增量与社区内在环境的调试整合，使制度创新融入基层社区治理的权力结构与文化网络，实现制度设计与社区情境共生互促的和谐统一局面。

（三）社会组织与社区治理

政府要想实现治理体系和能力的现代化就需要大力培育社会组织[17]，社会组织在社区服务中扮演综合角色，可以激发社区公共精神和成员联结。[18]此外，社会组织服务与社区需求脱节，无法实现社会组织基于社区需求的公共性生产。[19]究其原因，社会组织的专业治理逻辑和社区组织的综合治理逻辑之间具有深刻矛盾[20]，享有总体合法性的社会组织在开展服务项目时还需要具备情境合法性[21]，需要通过“选择性耦合”策略在社区组织的合法性逻辑与社会组织的效率逻辑之间达成平衡[22]，需要专业社会工作转向“协同性发展”。[23]所以，社区服务可以看作是政府与社会在社区治理的具体场域中发生关联的载体，政府组织与专业社会组织、社区组织通过共同生产社区服务带动社区治理转型，促进政社关系变革。

综上所述，社区服务是社区治理的重要着力点，提升社区治理效能完全可以借助于社区服务这一可行路径。但是，关于社区服务与社区治理之间究竟是如何发生具体联结的，通过社区服务来实现社区治理之间的“桥”是如何搭建起来的，学界关于这些问题还没有给出完满的解释。

本研究提出“服务型社区”的概念工具来联结社区服务与社区治理。所谓服务型社区是指通过社区服务的合作机会，为社区居民、社会组织和基层政府搭建平等参与、理性沟通的合作平台，最终实现社区有效共治和高效服务目标的一种治理模式。服务型社区试图揭示在一个具体的社区场域中，服务与治理是如何互动和正向激发的。具体来讲，外部专业社会组织与社区内生性治理主体共同参与的社区服务生产过程如何最终实现社区有效治理的目标，社区治理效能提升又如何反作用于社区服务并提升其质量和精准性。因此，服务型社区在社区服务与社区治理之间搭建起一座双向通行的“桥”，为解释服务与治理之间的相互赋能转化提供具体思路。

（四）案例简介

北京市JL社会工作发展中心（以下简称JL社）成立于2004年，是一家4A级专业社会组织。2014年10月，JL社应北京市X乡之邀，开始通过承接政府购买服务的方式在晨光社区运营社区邻里中心。晨光社区是村转居社区，新上楼的居民在自家楼前空地上私搭乱建、毁坏花园、开垦菜地、乱丢垃圾等私利化、短视化行为屡屡发生。鉴于村转居社区存在的一系列难题，乡政府通过购买服务的方式，引入专业社会组织JL社，提供专业化村转居社区治理与服务工作。

自2014年入驻晨光社区以来，JL社已经连续7年拿到政府购买服务项目。2018年，JL社的农耕文化服务项目不仅在社区居民中广受欢迎，还被乡政府打造为文化品牌项目加以推广宣传。2019年，JL社的农耕文化服务项目得到北京市区级优秀社会组织服务项目奖，JL社培育的社区社会组织被评为地区优秀社区社会组织。

研究人员以志愿者、第三方评估机构项目监测员身份，于2019年6月至7月和2020年9月至12月，在北京市多个街区参加专业实习与志愿服务，累积参与了对包括JL社在晨光社区的服务项目在内的30余家社会组织承接政府服务项目的实地监测工作，访谈一线社工、街乡政府相关部门负责人、社区干部、居民等100余人。此外，本研究还合法获得了200余份社会组织的年度结项材料，包括费用开支、活动照片、项目台账等二手资料。

因此，本研究是在充分比较和筛选众多案例的基础上确定研究对象的。本研究通过对典型案例的剖析，以期揭示专业社会组织推动服务型社区建设的路径模式与合作机制。

三、服务型社区的发展阶段与关系延展

（一）服务型社区的发展阶段

1.2014-2016年：分散化赋能——培育能动性

JL社在2014年进驻晨光社区邻里中心之后，基本是按照乡政府的服务需要，对残疾人和老年人提供日间照料服务。但是随着服务开展，JL社工发现社区老年人并不像政府预想的那样有迫切的日间照料需求。村转居社区中的老年人依旧希望子女为自己养老，子女出于孝道伦理的压力也大都选择自己照顾父母，很少有老人愿意到邻里中心接受专业社工的日间照料服务。

手机班最初是由社区老年人主动提出来的服务需求，一些常用的社交软件对于老年人来讲却是依靠自己的日常知识和经验积累难以克服的技术障碍。JL社工就尝试在日间照料中心开设手机班，最多时有100多名老年人报名参加。日间照料室一时成了邻里中心人气最高的地方。

儿童服务中心的建立有其深刻的现实背景。晨光社区居民作为第一代上楼的农民，与祖祖辈辈从事的农业生产活动发生了历史性断裂。他们不可能找回土地从事农业生产，但是除务农之外又没有其他赖以生存的技术知识。对此，该社区一位居民说得很直白：

“转居之后我们的地是没了，现在没有工作还能靠着补偿款生活，但是钱是有数的，等到我们下一代没有钱也没有地，所以还是把钱投到教育上最靠谱。”（晨光一社区居民-20201203）

对下一代生存危机的焦虑促使年轻家长提早考虑孩子的教育问题，儿童服务中心的成立恰逢其时。暑期亲子班已经连续举办了4期，主要针对学龄前儿童开班。亲子班属于服务项目计划外的活动，授课内容、志愿者和时间安排都是家长组织设计，家长志愿者自主设计课程，跟专业社工对接好就可以开课。

总体来讲，这一时期的服务项目虽然覆盖群体多样，但是服务内容不成系统，临时性、短时性和特殊性特点明显，起到的是普遍赋能和广泛动员的作用。这种全面动员和主动迎合居民需求的灵活服务方式也将JL社亲民、和善与接地气的口碑逐渐树立起来。

2.2016-2018年：居民提建议——激发主动性

针对居民分散化的需求进行多点赋能不利于JL社形成品牌项目和持续运营。随着和社工接触时间变长，居民知道JL社是政府资助的服务社区的社会组织，服务对象的优越感慢慢转换成了对JL社的挑剔。居民的需求变动不定，无论接受何种服务都认为理所当然，没有考虑自己应当为社区建设尽一份责。社工意识到必须找到社区居民能够形成普遍共识的稳定服务需求。

在活动闲谈之中，社工发现居民对于“农”这个话题异常敏锐，男女老少都能够说上几句自己对于“农”的感触和记忆。在社区日常生活中，居民将楼前的花园开垦成菜园，去野地里拔野菜做成菜团子的农耕文化习惯依旧保留着。JL社因势利导，将村转居社区治理中的难题转变成居民对世代养成的农耕文化传统习性的制度化满足。

有的居民对于人民公社时期开沟挖河、插秧打稻的劳动场景历历在目，JL社就成立创作组，教他们用画笔把历史图景记录下来。有的居民对农业集体化时期干部和群众一起劳作的平等主义精神十分怀念，JL社就成立记录组，鼓励他们把经验记忆中的感人故事写出来。有的居民对自己幼时邻里之间关系和谐、尊老爱幼的农村道德秩序相当怀念，JL社就成立书法组，启迪他们通过诗歌创作的方式用毛笔书写出来。经过两年时间的持续发掘和动员，农耕文化中心形成了包括记录组、创作组、书法组在内的社区社会组织联盟，是邻里中心最活跃、规模最庞大的一支社区自治队伍。

3.2018年至今：居民自组织——建构主体性