问题与建构：移民治理议题的区域主义路径

摘 要： 多学科背景下的移民治理研究需要有若干统摄全局的基本范畴作为分析和诠释性工具。鉴于全球异常多样的文明与文化组合、民族与国家建构模式，不同历史时段条件下移民治理将面临诸多挑战。移民治理制度安排不仅关涉地区组织和政治精英围绕现代性争议的价值取舍、以文明为基础的认同构建，也涉及区域和国家发展空间的优先选择。围绕移民治理所引发的激烈争论，表明了这场争论的涉及面已远远超出了地缘政治经济、区域治理等领域，而成为大历史时代一个重要而复杂的区域合作与竞争空间的开端，需要从区域、国家和社会等多层面进行创造性建构。

关键词： 区域主义；国际法治；社会参与；移民权利；多边主义

全球治理是不断推进全球化进程的必然要求，具有重要的全球化时代特征。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“世界又一次站在历史的十字路口，何去何从取决于各国人民的选择。”[1]“多边主义的要义是国际上的事由大家共同商量着办，世界前途命运由各国共同掌握。”[2]在区域多边主义的视野下，移民问题作为全球治理的重要议题与非传统安全问题的相关探讨，有利于揭示现有移民治理机制匮乏、区域合作乏力、局部地区动荡与传统安全交织的经典式动因。在区域合作的框架中观察多民族构建、文明冲突以及如何处理外部关系，乃是事关移民治理前景的关键问题。

一、问题的提出

国际社会普遍认为，全球治理体制变革正处于历史的转折上。世界上的事情越来越多需要各国共同商量着办，很多问题不再局限于一国内部，很多挑战也不再是一国之力所能应对。[3]移民治理体制的变革离不开理念与理论的指引，治理规则体现更加公正合理的要求离不开对于实践问题与现实挑战的观察分析。对于移民治理这样一个关涉历史与现实、国家和地区乃至全球稳定与发展的复杂议题，是否可以有更多超越单一学科、单一现象的知识性解释。是否不应该限于国际移民这一单一的问题领域，而是着眼于国内与国际政治、经济、法律、社会、历史、文化等各领域之间的复杂互动进行考察，从而使我们更深入探究这一复杂问题背后的深层次结构和因素。移民治理相较于全球治理领域的其他议题，其复杂性、困难度更高。

在此背景下，更加需要我们充分考虑关注主权国家、国际组织、区域组织等行为体的利益关切，国内政治与国际社会的密切联系，为科学、合理地促进国际移民正常流动提供中国的理论方案[4]。令人鼓舞的是，关于国际移民问题的各类探讨，学界已有一定学术积累。无论是对于具体因果的探究，还是来自不同学科的分析，也无论是全球及区域精英的设计及反思，还是来自公共群体的记忆，这些方面所提供的信息与研究，足以使我们勾勒移民治理议题的总体轮廓。

随着本世纪以来全球和地区权力重构与转型进程，国际移民治理问题引发持久争议，这些争议存在着国际移民治理不同主体间的博弈，也关系到未来地区和全球治理秩序的建构。当前，国际移民问题的关注点已从国内事务逐渐扩展至全球治理的工作重点，“区域力量”已成为推动此项工作开展的重要支撑，在2018年开始实施的联合国《难民问题全球契约》中也得到承认和体现[5]。根据该契约的精神理念，这些“区域力量或区域性安排”旨在寻求包括促进国际移民合法权利的保护、改善移民权利、保护难民在内的政策目标共识。1951年联合国《难民公约》没有具体阐述国际社会如何分担责任和负担，《难民问题全球契约》则着重阐述这一方面。这项契约回应了我们面对了数十年的重大缺陷问题。然而，无论是学界研究还是政策探寻，对于如何科学设计国际移民的区域性制度、如何塑造区域性制度安排的可持续性动力、如何理解区域性制度安排与外部力量对移民治理的相互关系，目前尚无法得出清晰、完整的答案。对于移民治理的研究大多聚焦于政府间机构的作用研究，以及分析移民治理区域进程的动力因素。研究方法更多的是相互区隔的学科分类研究或个案研究，而忽略了对移民治理的总体性评估，同时也未能关注外部行为体和国际制度对区域性移民治理的作用。

当下，国际移民所带来的连锁反应远非单个主权国家可以处理的国内议题，由大国主导的国家中心治理模式也面临诸多问题，主要大国已无力承担移民跨国迁徙所带来的国际公共产品供给[6]。“全球治理应该秉持共商共建共享原则，推动各国权利平等、机会平等、规则平等，使全球治理体系符合变化了的世界政治及国际，满足应对全球性挑战的现实需要，顺应和平合作共赢的历史趋势。”[7]对于上述议题的思考具有强烈的时代价值与现实意义。基于上述分析，本文对所提出的问题进行深入剖析，拟从研究路径的反思、区域主义的路径以及来自实践的观察三个部分进行层层剖析。通过类型化、功能化的分析方法，揭示在当前缺乏真正的多边主义移民治理机制的情况下，区域主义移民治理议题的问题视角及建构路径。

二、研究路径的反思

关于全球移民治理所激起的学术争议和政策纷争持续不断，这些争议不仅伴随着三十年来整个全球转型进程，而且也直接参与进有着鲜明文明特征、地缘政治诉求的大国之间的博弈，甚至关涉全球和地区权力格局的重塑。总体来看，当前的学术研究主要是遵循国际法与国际政治的研究路径，并以此为导向关注主权国家主导的移民治理进程和正式制度安排。第一，考察依附于区域一体化框架的国际移民自由流动及其扩散趋势，梳理了区域性难民制度的形成及变迁历程。基于不同地区的案例比较强调对国际移民成因和影响的多样性表达[8][9]。第二，借助对制度主义文献的挖掘，追溯了世界不同地区自由流动、移民控制、难民和移民政策等制度化进程，并对相关政策效果进行分析评估[10]。第三，着重探讨国际组织在推动区域移民政策方面的作用。比如，有学者研究国际移民组织（IOM）在全球移民治理中的功能。研究表明，1990年代以来，国际移民组织努力推动全球范围内的区域移民协商进程（RCP），密切关注移民管理的相关制度设计并取得重大成果[11][12]。与此相类似的还有联合国难民署，该组织努力加强与难民相关的区域制度安排，制定了应对难民的区域保护计划，该计划得到欧盟层面的资助[13]。显然，这些全球性的国际组织和制度安排很大程度上受到外部力量的影响[14]。总体而言，这一研究路径倾向于将全球和区域治理限定在国家互动的空间之中。

近年来的文献研究关于相关政策对于区域意义上的移民政策和制度的影响并不充分，也很少涉及区域移民政策和制度如何影响跨区域政策的运行方式，即使是探究非国家行为体、公民社会和非正式的制度安排也是立足于全球层面这一宏大场景下的思考，区域意义上的移民政策和制度的影响已经成为移民接受国所关注的核心问题之一[15]。相比较主权国家全球互动式研究视角而言，区域移民治理研究强调包括工会在内的民间社会行为体及跨国网络所做出的区域制度安排，无论是由国家还是非国家行为体主导的区域移民治理，这些制度安排都具有重要意义[16]。不仅对于我们理解移民治理的效果有显著意义，而且也回答了关于人员流动的争议性的实质，强调了蕴含在为促进区域流动性、推进移民权利和难民保护而制定的区域性框架愿景。虽然部分学者和政治精英把区域性移民治理结构本身看作是移民治理的重要支柱，但我们同样不应忽视区域性制度安排之间的相互关联，以及外部行为体在区域制度路径方面所发挥的塑造性作用。

在当前缺乏真正的多边主义移民治理机制的情况下，区域主义的移民治理视角值得我们深入探讨，并从不同地区的实践中汲取营养和智慧。对于全球移民治理的研究有必要引入区域主义路径，以便更好解释各个国家不同的移民治理政策。移民治理的区域主义路径可为审视全球移民治理提供新的讨论框架。在移民问题已成为全球性议题的语境下，由于不同地区和国家移民政策的差异性，区域间对于移民治理的制度性合作必将是一个相互学习的过程，通过区域间对于移民政策、治理机制等彼此的学习和传播，有助于建构既符合地区特点、又有益于全球移民治理的跨区域协调机制。区域间的移民治理是科学的移民政策和治理机制广泛传播、彼此学习与效仿的过程[17]，移民治理经验丰富的国家和地区通过国际组织的作用，将有效的移民治理政策、工具和方法投射到其它地区，进而，来自“外部”的行为体将有机参与到不同地区的移民治理机制中，与区域内的国家和非国家行为体良性互动，共同推进区域间的移民治理。

区域主义的分析视角具有较强的现实意义，以治理层级之间的相互作用为中心，重点关注区域、多边和国家机构之间的关系，强调包括国家和非国家行为者在内的多元行为体的功能，关注内外驱动因素、正式和非正式的制度安排。可更为合理地解释移民治理的现实发展，强调移民治理的行为体及国际制度的多样性，能够客观解释移民治理所呈现的不同机制和方式，其目标是通过揭示“移民治理项目”的确切政治内涵，尝试对不同区域的移民治理形式及多维度、多面向的移民治理性质进行更精准的描述[18][19]。当然，从区域主义路径对全球移民问题的探讨会存在争议。一个越来越多样化、多元化的世界，对于像国际移民这样既事关利益、又涉及价值的重大问题不可能不存在争论。移民治理是完善全球安全治理体系的重要一环，需要各国政府和国际组织及专门力量发挥积极作用，也需要社会各方面共同参与，不断提高全球安全治理的整体性与协调性。“各国政府和政府间组织要承担安全治理的主体责任，同时要鼓励非政府组织、跨国公司、民间社会积极参与，形成安全治理合力。”[20]

三、区域主义的路径

“当今世界安全形势十分复杂，安全挑战层出不穷，出现了许多新情况新问题。面对这些新情况新问题，现行全球安全治理体系有很多不适应的地方，应该加以改革完善，推动全球安全治理体系朝着更加公平、更加合理、更加有效的方向发展。”[21]区域主义路径下的移民治理问题讨论需要深刻理解全球治理面临的问题与发展目标。就是要从不同的角度运用不同方法进行考量，对来自社会层面的移民组织和移民网络，以及来自区域外部行为体的影响，都将作为自变量参与到区域移民治理的框架之中，对于区域主义的路径理解包括以下三个层面：

（一）移民治理中的“区域主义”

区域主义可以被理解为一个多维度、多层次的过程，这一过程不仅立足于国家行为体，而且也反映出国家、企业和社会团体及网络媒体的活动逻辑，区域主义应该被看作是在一系列领域中发生的场景，涉及一系列不同的行为体，将物质因素、思想意识和身份认知等联系在一起。区域移民治理层次的发展变化源自于移民治理的多重形式，与政府间正式的合作制度及社会行为体之间的活动相关。研究表明，区域主义既可以看作是在一定的地理范围内主要国家行为体政治合作的产物，也可以看作是更广泛区域内、部分外生的全球转型过程产生的社会化过程。将全球移民治理置于区域主义的视野中观察，可以概括为两方面的功能：一方面通过在国家层面及制度环境中的互动，区域内的国家以“自上而下”的方式解决政府间移民治理问题；另一方面通过加强非国家行为体与国家行为体的合作，以“自下而上”的方式处理移民治理问题。在这一语境下，全球化移民治理的区域化转向侧重于对区域的结构性分析和比较性研究，这一研究的叙事主体不仅包括国家和政府的正式制度安排，也包含非国家行为体的积极参与和补充。

需要注意的是，目前涉及移民问题的区域性制度安排、条约和宣言，以及蕴含其中的区域性移民治理进程，都与近30多年以来区域性移民流动的特性有着密切关联[22]。根据联合国开发计划署（UNDP）的数据，“在跨国界流动的人中，有超过三分之一的人从发展中国家转移到发达国家”，大约30%的全球移民在区域内流动；而根据联合国经济和社会事务部（UNDESA）的统计，“近一半的国际移民居住在他们原籍地区之外”[23]。由此，区域化的移民治理至少可以从两个层面进行机制重构：一是政治制度建设较为正式的“区域主义”，二是作为跨国社会化过程的非正式的“区域化”[24]。事实上，区域性移民治理中这两个层面的机制重构在移民治理进程中深刻地交织在一起，它们之间的相互作用决定了不同地区移民治理的形式和范围。换句话说，区域移民治理机制呈现了政府间层面的相对静态特征与社会层面动态特征的有机耦合。

（二）区域移民治理的动力支撑

从国际层面来看，移民治理机制涉及不同优先事项、不同类型的参与行为体和制度安排，其中包括保护移民权利和减少移民准入的颇具对比意味的政策安排。这些政策安排反映在人权保护、难民安置和劳动力流动等方面，能够明显地体现出区域内不同国家在相关移民管理工具、法律框架等领域的碎片化特征。移民治理的碎片化特征在不同治理层次上表现不同，具体取决于移民治理主体在制度偏好方面的类型差异。