政府形式回应是无奈之举还是必要手段：一个整合性归因模型

摘 要：十九大报告提出“以人民为中心”的发展思想，要求各地政府积极转变政府职能，通过更加平衡、更为充分的发展来不断满足人民在新时代的新需求，提升政府的回应性。但现实中存在大量推诿性回应、模糊性回应等“政府形式回应”行为。研究发现，公众的不合理期望与政府权力和能力有限的矛盾催生出超越政府职责范围与能力边界的诉求，构成政府形式回应的触发因素;制度环境、抗争性利益表达以及官僚理性知识与个人感性知识冲突是政府形式回应发生的重要外部推力;与此同时，基层公务员胜任力不足和公众身份特征则发挥着调节变量的作用。

关键词：政府回应;形式回应;实质回应;政民互动;归因模型

一、问题提出

卢梭指出，“政府只有尊重并遵循‘公意’，以大多数民众的公共利益为依归，才能成为最理想、最完善的政府”。因此，政府回应是现代民主政治语境下的必要价值追求。2010年国务院《政府工作报告》提出要“努力建设人民满意的服务型政府”;党的十九大报告进一步强调，坚持“以人民为中心”的发展思想，更好地满足人民日益增长的美好生活需要。至此，政府回应再次回归人们的视野之中。

然而，目前政府回应的理念和机制依旧存在不足，一些地方政府采用一种“万能回应模板”，虽然回应及时，但缺乏实质内容和后续行动，致使群众问题得不到彻底解决[1];甚至部分职能部门会以“不清楚、不知情、不好回答、需向上级领导请示”等理由搪塞公众，或经层层上报后无疾而终，导致公众的需求信息有去无回。此外，部分窗口单位的基层服务人员服务意识淡薄，回应态度敷衍甚至恶劣，缺少对人民群众应有的人文关怀与尊重[2]，其结果损害了公众对政府的信任。

遗憾的是，现有研究大多基于简单二分法将政府回应划分为“回应”和“不回应”两种类型，并将“回应”默认为实质回应，导致难以对推诿性回应、模糊性回应和程序性回应等具有形式色彩的回应行为做出合理解释，更无法给出有效的治理良方。基于此，本研究试图运用扎根理论，提出政府形式回应的概念，并发展出政府形式回应的整合性归因模型，不仅拓展政府回应的分类，实现对推诿性回应、模糊性回应和程序性回应等行为的统一认识，而且为理解政府形式回应究竟是一种无奈之举，还是一种必要手段提供经验证据，从而推动政府由形式回应向实质回应转变。

二、文献综述

随着新公共服务、新公共治理、公共价值管理理论等后竞争范式的兴起，政府回应被赋予更为丰富的内涵，如Denhardt所强调的，政府应当具备以民为本的服务理念和回应公众的内在要求。或者说，政府回应是现代民主政治的一个基本指标，是政府责任性的体现[3]。

现有学者大多基于简单二分法将政府回应划分为“回应”和“不回应”两种类型。通常，政府回应被视为实质回应，即政府能够对公众所提出的、属于其职权范围内的诉求做出及时有效的回复，以期实现对公众问题的解决，并获得公众认可的一种理想状态[4]。政府不回应则是指无论公众的诉求是否超过政府的管辖权，政府都忽视公众的诉求和知情权，不采取任何回应措施，未产生任何回应效果，即“只有民意信息输入，而无政府反馈信息输出”的状态[5]。

政府回应依赖于政民互动的过程与发生场域，这便造就现实中形式多样的政府回应行为。其中便存在既不可归为“实质回应”，也无法简单认定为“不回应”，而是更具形式色彩的政府回应行为。如雷望红通过乡村研究发现，村干部在面对难以解决的村民诉求时，受到上级政府的刚性制度规定，会采取一种“模式化”回应，具体表现为采用统一的回复模板、标准化用语等[6]。曹现强等学者也发现，基层政府在接收到公众诉求信息后有时会隐瞒实情，在背后商议善后措施，尤其是当民意舆论所涉及的官员职级越高时，有关部门越有可能调动政治资源进行公关，故而产生“拖延回应”的行为[7]。就理性经济人假设而言，基层政府回应行为的选择存在自利性倾向[8]，当面对所属职责范围不明确的诉求时往往会以“踢皮球”式的“推诿回应”来避责[9]。此外，正如Robinson指出的，若顾客向政府部门提出诉求，相关部门会在形式上将其标记为“已回复”，但未采取实际行动解决该诉求时，便出现了敷衍回应[10]。

针对上述具有形式色彩的政府回应行为，部分学者探究其发生原因。一是政民互动过程中存在信息不对称，导致政府最终的回应与公众需求不匹配[11]。当存在沟通渠道不畅、公务人员内在动力缺失和不良行政作风时，便会增大信息处理的成本，削弱政府对公众诉求的回应性，从而呈现出被动回应的状态[12]。二是公共权力的强制性和官僚运作机制，使得政府对于公众诉求的敏感度不高，不能及时掌握民意，从而错过最佳的回应时机[13];再加之组织内的繁文缛节与组织的形式化、集中化和层级化紧密相连，也可能造成政府的回应流程阻滞[14]。三是在政府的责任压力和风险压力不断增强的情况下，技术、制度和个人能力的缺陷会使其更偏向于“应付型”回应[15]。正如张翔所指出的，在政府职责转变的大背景下，政策压力与执行能力的失衡会诱发基层官员在确保表面一致性的前提下，采取变通手段[16]。四是地方政府为吸引和保留稀缺资源所开展的竞争会形成横向约束，限制基层公务员的自由裁量权，从而造成行政体系僵化，使得政民互动流于形式[17]。

虽然现有部分研究已经关注到具有形式色彩的政府回应行为，但困于二分法的局限性，尚未发展出一个整体性的概念，实现对推诿性回应、模糊性回应和程序性回应等行为的统一认识。同时，对于具有形式色彩的政府回应行为的成因研究也呈现出碎片化的特点，导致“只见树木不见森林”。鉴于此，有必要深入了解具有形式色彩的政府回应行为，还原其发生场域，揭示其形成机理，积累实证研究资料，归纳可供检验的变量及命题，丰富已有政民互动理论。因此，本研究试图立足于中国现实情境，通过扎根理论，不仅提出政府形式回应的概念，实现将原有的“回应”再分类为“实质回应”与“形式回应”，而且揭示出政府形式回应的发生机理，尝试就政府形式回应行为提供更具解释力的框架。

三、研究设计

（一）研究方法

政府形式回应隶属于人类行为研究的范畴，因此研究方法的选择，势必需要遵循人类行为研究的逻辑和方法论立场。符号互动论学者Mead将人类行为视为外在行为和内在行为的统一，即广义的人类行为概念[18]。为此，Blumer指出，“刺激—解释—反应”的公式才能研究社会互动的性质，其中“解释”是人类对于外部刺激的意义作出的诠释，属于内在行为过程[19]。因此，正如Meyers & Vorsanger所强调的，定量方法在代表性方面优胜，但容易使研究者错过影响一线行政人员行为与决策的微观机制，因为他们将人的内在思维活动和“情景定义”都视为“黑箱”排除在研究之外[20]。可知，定性研究在人类行为的研究中仍会不断涌现。

政府形式回应多发生于政民互动界面，不仅涉及基层公务员和公众彼此的互动心理，而且会受到具体互动的方式与场域情境的影响，这就造成了其度量和操作上的困难，结果是现有文献尚未提出政府形式回应的概念和待检验的假设，故针对中国情境下的政府形式回应行为更迫切地呼唤扎根于中国经验的定性研究。

扎根理论强调，研究者在没有理论预设的前提下，扎根于原始资料之中，通过自下而上的归纳分析，生成概念和命题，最终融合成理论。基于此，本研究遵循人类行为的广义定义，试图基于扎根理论提炼出政府形式回应的概念，并发展出政府形式回应的整合性归因模型，以期实现对政府形式回应行为发生机理的深入刻画。

（二）研究对象

本文运用判断性抽样，并确定研究对象的选择标准：（1）研究对象具有可接触性;（2）研究对象是与公众密切接触的政府职能部门的一线公务员;（3）研究对象所属的职能部门具有多样性。基于此，本研究从在校MPA学员中选取了19位具有长期从事一线公共服务工作经历的受访者，其中女性占比72%，年龄介于27至36岁之间，16位受访者为人力资源和社会保障局、税务局、道路运输管理局、民政局和信访局等政府职能部门的窗口工作人员，3位受访者则是市场监督管理局和城市管理综合执法局的一线执法人员。

（三）数据收集及分析

1.数据收集

正如阿伦森所言，“观察法有一些明显的缺点，当不只是描述社会行为，而是对其进行解释和预测时，其他研究方法就变得更为重要”[21]。基于此，本研究将访谈法作为主要的资料收集策略，并以观察法和实物分析相辅助，以期通过数据来源多样且数据之间互相印证，保证研究结论的效度。

（1）半结构化访谈

本研究以政府形式回应为研究主题，设计半结构化访谈提纲，进行用个体访谈收集资料，每位受访者的访谈时间大约40分钟（见表1）。本研究秉承“饱和点加一”原则，共计访谈了19位来自不同职能部门的一线公务员，形成12万余字的逐字稿，从而为后期编码分析提供重要资料来源。

（2）政策文件

政策文件资料的主要作用是证实或证伪通过访谈获取的资料。因此，针对19位受访者涉及的职能部门，本研究搜集了有关政府回应的政策文件。政策文件主要来源于上级下达的针对窗口一线公务员的规章制度，以及职能部门自行出台的行为规范与考核标准。

（3）现场观察

观察性证据通常能为研究提供额外的附加信息，从而为理解研究背景和研究对象的行为动机和意义开拓思路。鉴于此，一方面，研究者在2019年8月进入兰州市人民政府政务大厅和兰州市安宁区政务服务中心，实施为期一个月的非参与式观察。按照既定的观察提纲，对16位受访者所在的人力资源和社会保障局、民政局和信访局等窗口单位的服务过程进行观察记录。另一方面，分别在2019年12月和2020年3月，研究者随同市场监督管理局的受访者HBX和城市管理综合执法局JQR中队的受访者LL，参与其日常执法活动，并撰写观察记录。

2.数据编码与数据分析

本文依据Strauss等为代表的程序化扎根理论的数据处理程序，即“开放性编码—主轴编码—选择性编码”进行数据分析。为确保研究的信效度，编码过程严格遵循扎根理论范畴归纳和模型构建步骤，对数据进行概念化和范畴化，对存在争议的概念和范畴，在政民互动研究领域专家意见的基础上，进行修订和删减，以避免编码者主观意见对编码结果造成的影响，提高编码的客观性。此外，为了提高数据的编码与分析效率，本文运用Nvivo11.0质性资料分析软件。

（1）开放性编码

开放性编码是建立在已有资料所反映的具体行为内容上进行的概念化和范畴化的过程。本研究在编码之前剔除无效、相关性较低及重复的信息。另外，为了寻找“本土概念”，研究者尽量使用受访者的原始表述作为码号，然后从中发掘初始概念，至此得到92个概念。通过对零散概念的持续比较与提炼，最终形成30个范畴。

（2）主轴编码

主轴编码是将开放性编码中得到的各项范畴进一步提炼、调整、归类，将意义相近或相似的部分进行合并，并对范畴之间的内在联系进行澄清与梳理的过程。按照主轴编码的步骤，运用类属分析归纳出9个主范畴，见表2。

四、研究发现

（一）政府形式回应的触发因素：超越政府职责范围与能力边界的诉求

超越政府职责范围与能力边界的诉求被基层公务员视为政府形式回应的触发因素，该诉求是由公众的不合理期望与政府权力和能力有限的矛盾催生而成。

1.公众的不合理期望

公众的不合理期望是政府与公众之间长期的信息不对称与公众的利己动机等因素共同作用的结果。一方面，由于政府运行透明度不够高，日常信息公开流于形式，政务公开未能成为公众了解和监督政府的有效渠道。与此同时，公众对政府信息公开敏感度低、解读能力弱，且易受到虚假信息的误导，产生对政府形象的虚假认知和对相关政策信息的理解偏差，从而对政府抱有不合理期望，如政府“万能论”的思想，即坚信政府应该且能够解决公众所有的诉求。