系统论视域下的行政审批局改革:结构、动力与走向

关键词：行政审批制度改革;行政审批局;系统分析;数据驱动

一、问题的提出

行政审批制度改革是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是行政体制改革的重要突破口。党的十九届四中全会《决定》提出，“深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力”，表明存在以调节政府与市场关系为核心的“放管服”、行政审批、营商环境和市场主体“四位一体”的逻辑关联。2019年中央经济工作会议指出，“必须从系统论出发优化经济治理方式，加强全局观念，在多重目标中寻求动态平衡”。从系统论出发深化新时期行政审批制度改革，这也符合党的十九届五中全会精神，即把“坚持系统观念”作为“十四五”发展必须遵循的原则。

随着“放管服”改革不断深入，行政审批制度改革在地方探索中主要形成政务服务中心（下称“政务中心”）和行政审批局（下称“审批局”）两种实践模式。与政务中心通过“三集中三到位”改革、“受审分离”及互联网技术等提升审批效能相比，审批局侧重通过以相对集中行政许可权为核心的“审管分离”式体制变革实现效能提升。2019年初，习近平在河北雄安新区考察时，充分肯定“一枚印章管到底”的审批局模式。截至2019年12月底，全国21个省、5个自治区和3个直辖市建立了审批局，各级审批局共有922个，势头良好。在显著提升审批效能的同时，审批局改革仍面临多重挑战，其中，审批局与原职能部门在权限、责任、履职及信息上的关系和联动问题是焦点之一[1][2]。改革之后，审批局要面向多个职能部门进行工作协调，沟通成本较高，特别是改革把原来基于部门审管一体的线性审管信息流，变为基于政府整体审管分离的集散式信息流，带来审管信息不对称。尽管已有“审管信息双推送”等相应制度安排，但审管联动的实际效果很难达到“倒逼监管转型”的改革目标。因而亟须创新审管联动机制，打通审、管之间数据共享和工作互补的通道，实现对市场主体的全过程监管[3]。

大数据时代，深化审批局改革、创新审管联动机制的关键是“让审管数据说话”。通过强化和优化审、管之间的数据衔接与互动，尽快形成高水平、数据驱动的审管联动，避免因为审、管职能脱节导致审批局改革停滞的局面。显然，依托利用审、管两方面信息积累的数据资源，探索构建由数据驱动的系统性、协同化审管联动优化路径，就成为深化审批局改革的当务之急。事实上，这种理论探索也契合党的十九届四中全会和五中全会接续提出的从“推进数字政府建设”到“加强数字政府建设”的贯序要求。为此，立足系统论来全面认知并把握审批局改革，并在此基础上探讨由数据驱动的高水平审管联动优化路径，成为本文的核心关切。

二、文献回顾

整体而言，国内行政审批局的研究态势大体可分为初始（2008年-2009年）、停滞（2010年-2013年）、增长（2014年-2015年）、热点（2016年-2018年）、稳定（2019年至今）几个阶段（图1），这与审批局改革实践所经历的地方单点探索（成都武侯，2008年）、地方多点探索（天津滨海新区、宁夏银川、湖北襄阳高新区等，2014年）、国家层面两批次的试点推进（2015年、2016年）、地方全面推进（2017年至今）几个阶段高度契合。鉴于此，以下主要对近年来的研究文献择要回顾。

对行政审批局改革本质的研究。行政审批局是以“放管服”改革整体目标为职责的政府机构，具有天然改革属性，是从审批层面促进监管的体制突破[4]，为打破审管一体的管理体制、构建新型监管体制扫清了障碍，也为行政许可权回归公共目的提供了可能[5]。尽管审批局成立之初，就有对其改革模式、行政效能、专业能力等的质疑，但实践证明审批局改革是推动政府职能转变、提升审批效能、改善营商环境的有效路径。该模式不仅吸纳了“最多跑一次”改革中“互联网+政务服务”等技术支撑[6]，还体现出职能重组、结构重构、过程再造、体制完善等多元价值[7]。

对行政审批局改革困境的研究。当前，除面临改革顶层设计不足、法律法规调适滞后等共性问题，各地审批局改革还不同程度存在职权划转标准不一、审管责任划分不清及“信息孤岛”等问题，制约了该模式价值的发挥。究其原因，宏观上改革存在双轨逻辑的博弈，表现为中央主导的“顶层逻辑”（理念导向、依托职能部门、清理审批内容）与地方发展的“属地逻辑”（发展导向、依托政务机构、重构审批机制）之间的张力[8];中观上改革内含制度与技术两个变量，分别影响审批内容规范和审批方式优化[9]，其协同程度影响着改革成效与进程;微观上改革涉及的政府部门间信息的流动线路较为繁杂[10]，在信息生成、信息内容及管理上存在矛盾冲突，亟待优化整合。

对行政审批局改革优化路径的研究。针对上述问题的解决，学者们普遍认为需要强化、创新审管联动机制[11][12][13]。这既需要审、管双方在厘清各自权责的基础上加强分工合作，更需要面向制度与技术的协同，着力突破审批局与职能部门间的信息矛盾，加快推进审管联动的信息路径创新。当前各地审批局的审管联动实践，总体聚焦于审管信息双推送，同时大都建有审管会商机制，并在需要时开展联合踏勘等活动。从审管信息的生命周期看，已有实践初步解决了审管责任边界和事后信息交流，并对许可过程中受理、审查环节的审管关系也有涉及;但对审管信息累积后的数据利用有所忽略，特别对于改革后职能部门的监管能力因素考虑很少。而落实改革很大程度上取决于监管能力[14]。为此，需要关注基于监管能力的事后审管信息交互，以及基于审管累积数据（大数据）的审管无缝衔接[15]。

综上，已有研究对行政审批局改革的作用、价值、困境、问题等做了探讨，认为深化改革需要创新审管联动机制。但相关内容更多关注“审管部门分立”的应对，忽视了“审管职能耦合”的实质，从而缺少监管导向及数据思维的改革路径揭示。具体而言，尽管理论界从责权关系、信息流动、监管能力、数据利用等视角提出审管衔接的问题与建议，实务界围绕审管责任划分、审管信息双推送等做出审管联动的制度安排，为审管联动研究提供了一定基础。但两方面的思考更多把审、管作为分立的两个部分来看待，虽然考虑了两者的关联性，却忽视了它们作为改革整体的部分间关系的平衡性及其所支撑的改革整体功能发挥，其实质是对由审管分离和审管联动耦合而成的审批局改革系统性的忽视。

为此，本文将从系统论视域来认知和考察行政审批局改革，以审批与监管关系作为基本参照，通过将审批局改革进程划分为审管分离与联动、审管协同两大阶段、三个环节，来探究不同阶段及环节中权力与责任、制度与技术以及知识、信息与数据等改革核心要素的关联关系与互动逻辑，在此基础上揭示审批局改革的演进方向与图景，以期为改革的深化提供有益参考和借鉴。

三、对行政审批局改革的系统阐释与构建

狭义的系统论指系统科学哲学[16]，广义的系统论包括系统思想、系统理论、系统方法等，侧重对具体对象或特定问题的系统分析。结合前述中央会议精神与本文研究目的，这里对系统论采取广义理解，主要从系统分析角度对行政审批局改革进行分析界定和系统构建。

（一）行政审批局改革的生成、演进与秩序

行政审批局改革肇始于2008年12月成都市武侯区的大胆探索，但限于当时对《行政许可法》第二十五条内容的不同理解乃至法理争议，武侯区审批局改革的做法和经验，在全国范围内并未得到积极响应或扩散，表现为在随后五年时间里没有出现第二家类似的实体性质的行政审批局。这种“单点突破”的改革局面，在2014年发生了改变。

2014年5月20日，天津滨海新区在前期推出行政许可“权力清单”的基础上，成立行政审批局;9月28日，襄阳高新区在学习借鉴上海自贸试验区相关经验基础上，通过“政府授权、部门委托”方式成立行政审批局;10月28日，宁夏回族自治区银川市在前期行政审批系列改革以及对天津滨海新区行政审批局模式学习考察的基础上，成立行政审批服务局。同年9月11日，李克强总理在考察天津滨海新区行政审批局时指出， “109个章变一个章，是政府自我革命的大动作，要让不必要的审批成为历史”，为审批局改革模式做出肯定性的定调。

随后，中央编办、国务院法制办在2015年3月和2016年6月，先后两次印发《相对集中行政许可权试点工作方案》（中央编办发〔2015〕16号、中央编办发〔2016〕20号），共确定在14个省（自治区、直辖市）推行推广行政审批局模式，实行“一颗印章管审批”。至此，审批局改革的推进在全国范围进入了一个全新阶段，并在实践中不断得到深化和完善。

审视这段改革的历程可以发现：武侯区审批局的成立运行，是对其原先“政务服务中心”改革路径的一次“质变”式突破，标志着我国行政审批制度改革的路径分叉，尽管此后经历了一段时期的“孤独”探索，但路径示范的意义不言自明。天津滨海新区、襄阳高新区以及银川市的主动探索，形成了审批局改革动力的多源叠加与多元联动，共同助推了这一改革路径的显性化和规范化进程，并在得到国家领导人首肯的条件下，快速由自下而上的地方探索上升为自上而下的政策导向，初步实现了审批局改革路径的创新扩散。

伴随这一扩散进程，审批局改革内含的问题也逐步显现，特别是审、管之间在工作衔接与协调配合上的矛盾日益凸显，前述文献对此已有集中讨论，不再赘述。此外，以省份为单位作改革全貌考察时，还发现尽管都在推进审批局改革，但不同省份的具体推进路径存在较大差异。如山西省和陕西省，前者的改革采取了由上而下整体推进的做法，从省级开始即成立实体审批局，市县予以跟随，改革步调整体一致;而后者尽管做出了由上而下的改革部署，但具体推进是基层的县区、开发区先行成立实体审批局，市级层面改革没有同步，省级层面未成立实体审批局，带来基层改革的诸多制约和层级改革不同步，形成整体改革的失稳风险。

这种地方改革路径的差异，形成了审批局作为行政审批制度改革路径分叉的多个子分叉，且各分叉之间及其内部层次间改革的同步性存在显著差异，由此影响到我国审批局改革作为一个过程整体的协同性和稳定性。尽管由文化观念、行政理念、基础条件、改革策略等造成的地方改革差异性在一定程度上不可避免，并能为改革带来活力和互补性等积极因素;但从形成一个更加规范的政府职责体系的改革目标来看，当前及未来审批局改革的进程应该更加追求“存异求同”，以实现改革进程整体有序和相对可控。在此背景下，亟须从系统整体的角度和高度把握并推进审批局改革。

（二）行政审批局改革的系统界定

结合行政审批局改革的实践背景及笔者前期调研，从改革生命周期涉及的主要活动过程角度对其进行系统界定，即：行政审批局改革是一个复合化的时空活动过程系统（图2），其以“放管服”改革为系统环境，营商环境优化为系统目标，政务中心改革（模式）为伴生系统，具有阶段性、渐进性、地域性、层级性以及综合性、动态性等复杂系统特征。

（三）行政审批局改革系统的构建

在此基础上，遵循系统论思维和系统分析一般框架，结合前述文献梳理及对行政审批局改革实践进程做出的系统性审视，本文给出行政审批局改革系统的时间-空间-动力三维框架构建（图3）。其中：

（1）时间维度包含审管分离、审管联动、审管协同三个环节，并可分为审管分离与联动、审管协同两大阶段;

（2）空间维度集中体现为改革的地域差异，具体可从省、市、区县构成的组织层级和改革力度大小两个子维度进行综合刻画;

（3）动力维度则由系统的结构要素和动力要素耦合形成，其中，结构要素包括权力-责任、制度（机制、规范）-技术（知识、信息、数据），是刻画审批局改革的主要静态要素;动力要素包括了权力、知识、信息和数据，具体体现为审批权力重置、审批知识合作与审管信息交互、审管数据驱动等渐进性的系统演化动力。

图2和图3共同构成对行政审批局改革的系统性阐释与框架构建，其中，前者是从外部视角来描述改革系统的一般界定，后者则从内部视角来剖析改革系统的具体构成，两者互相关联、互为支撑。在此基础上，结合前文提及的“必须从系统论出发优化经济治理方式，加强全局观念，在多重目标中寻求动态平衡”这一论断，再对行政审批局改革系统做出延伸分析。所谓“全局”，指改革旨在进一步调整政府—市场关系，使两者各得其所;所谓“多目标”，指改革具有提升审批效能、倒逼监管转型、激发市场活力等多重目的;所谓“动态平衡”，指改革要兼顾审管协调、层级协作、地域联动等多维度的复杂张力关系及其平衡稳定;所谓“优化”，则直指改革要在审批效率、监管能力与市场秩序互适应的进程中形成改革的整体稳定性。以下将从行政审批局改革系统两个阶段的动力入手，对改革进程进行具体辨析。