社区公共价值的实现机制:基于新加坡的比较分析

关键词：公共价值;社区治理;基层党建;新加坡

改革开放以来，随着城镇化水平的提高城市社区的比重日益增加。然而，中国城市的部分社区呈现出“冰冷”的特征，邻里之间缺乏交流且整体上缺乏共同的价值认同，如何让中国的城市社区有温度成为现阶段治理社区的一大难题。社区公共价值治理正成为一种备受关注的解决思路，也正是当下部分地区的实践趋势。中央文件《关于加强和完善城乡社区治理的意见》就“健全完善城乡社区治理体系”指出要“充分发挥基层党组织领导核心作用”，强调党组织在社区治理中的角色，基层党组织理应而且能够成为社区公共价值治理的核心主体。在主动探索如何以基层党建引领社区治理时，除了总结我国的地方模式之外也应从异国的实践经验中寻求启发。

新加坡是以华人为主的多元种族社会，与中国具有诸多相似之处，都是一党连续长期执政，两国居民在文化价值观念等方面有一脉相承之处。同时，新加坡的社区治理成效明显，其经验值得学习借鉴。人民行动党（PAP）依托于社区公共服务供给，构建了多种机制以塑造共同价值观，增强了社区居民的国家认同感与社会参与感，推动了和谐社会的建成。本文聚焦于中国社区的治理主体如何构建机制以实现公共价值治理目标这一问题，从公共价值治理的主体、要素及其所构建的机制框架下归纳新加坡社区公共价值治理的经验模式，并在以居民为中心的两国社区治理的比较中，窥探中国社区公共价值治理的有益启示。

一、文献回顾与分析框架

（一）研究文献回顾

Bozeman等人普遍认为公共价值是补充公共利益理论并能成为指导行政管理理论与实践的一个概念，其中一派是从穆尔开始的聚焦于管理问题和公共管理者价值的研究，另一派则更关注于确定和实施符合公共价值的那些价值理念[1]。本文侧重于后者。Hartley等人指出在理解公共价值这一概念时有三种途径，一是认为公共价值在如何用公共领域的贡献来解释公众福利上有所改进，二是将公共价值概念化为通过公共组织及其管理者的活动创造或增加的价值，三是侧重于构建穆尔所概述的包括公共价值、授权环境以及运作能力在内的战略三角模型[2]。基于以上三种理解，应结合社区的条件，具体分析如何在公共服务供给中创造社区公共价值及增进公众福利。

公共价值治理理论补充了新公共管理理论中不充分的价值讨论，深入探讨价值辨识、价值激励以及价值工具化三大问题。在改善已有公共价值研究时，提出要关注公共价值内容、工具、激励及约束等方面的历史发展与转型，而不局限于公共管理者一方的价值嵌入，还需进一步考察公共价值在不同群体中的变化[3]。近年来，公共价值治理研究开始讨论如何在公共管理中传递服务、实现社会产出以及维持信任和合法性[4]。社区作为可直接向居民传递公共服务，并在产出中增进社会信任以及维护治理合法性的空间，理应成为公共价值治理的拓展空间。此外，王学军等人基于概念，归纳出以结果主导的公共价值研究及共识主导的公共价值研究，指出应加强对公共价值内容和创造机制的实证研究[5]。本文遵循共识主导这一思路，通过选择案例开展实证研究。

社区治理中的价值因素也引起了国内外学者的广泛关注。Hanson等人以一个项目为例论述了社区的价值[6]，McShane分析了社区基础设施的社会价值[7]。国内有研究从价值观念、信息交易、权力结构、治理过程、治理效果等方面，探讨技术驱动社区治理所带来的变化[8];发现通过建立愿景塑造、共识形成、主体规范、协调沟通、行为监督五项机制，形成了对于社区多元主体的公共价值领导，并创造了社区公共价值[9]。此外，定明捷等指出社区服务价值、社区空间价值以及社区治理关系价值是城市社区公共价值的主要内容，并指出了社区党组织在协作创造社区公共价值上的领导力[10]，徐顽强等在构建城市社区精准治理架构时引入公共价值导向，将“理念引导、网络治理、服务有效以及价值衡量”囊括在内[11]。但现有文献集中于讨论社区整体所应承载的某类公共价值或社区某方面所体现的价值，多是探讨社区本身的价值而较少涉及如何在社区内培养公共价值，不够重视社区公共价值的创造过程及其背后的公共意义。整体而言，公共价值治理范式在社区治理的应用还不足，还需要加强实证研究以进行更为系统的分析。

结合中国的国情和特色，部分学者聚焦于党的基层组织建设、政治价值观建设、意识形态领导工作以及党建引领下的具体治理机制，论及党这一主体在社区治理上的价值取向，由此引入基层党建的视角，突出执政党在公共价值治理上的功能。无独有偶，Bryson等人也关注多个主体在共同创造公共价值过程中的角色[12]。然而，既有文献尚未系统分析社区内居民及基层组织等其他主体围绕公共价值所能发挥的作用，故在社区治理机制的研究上应补充基层党组织及居民等主体的视角。围绕公共价值治理研究的未来方向，本文基于多主体互动视角，探讨如何以公共价值为工具改进社区治理绩效，并关注社区公共价值的形成历史及其发展趋势。

（二）分析框架构建

公共价值是指涉及政府和公共服务时承担政策制定者、公共服务人员、用户或顾客、纳税人或企业家等不同利益相关者角色的人们集体的期望[13]。这一概念包括多种主体并强调要在这些主体间达成价值共识。社区公共价值是指治理主体在社区公共服务中集体达成的价值共识，既包括社区公共服务本身所承载的价值理念，更包括在社区这一空间范围内多个主体努力创造的价值共识背后的多重价值含义。至于社区公共价值的公共性，体现为这类核心价值是集体逐步创造并共同认可的，对于居民个体、邻里之间、整个社区乃至国家与社会都具有可预期的意义，包括了在公共服务供给过程中由公共价值而新增的公共利益。基于此概念构建分析框架时，至少应包括治理主体及价值要素在内。

1. 治理主体

追求以公共价值治理新增公共利益时，与社区治理相关的党和政府、基层组织、居民等主体有各自的角色划分。Hartley等人指出要探索能认可与创造公共价值的代理人与利益相关者[14]。在创造与倡导社区公共价值时，基层党组织应该作为一个核心主体并且引领方向;在促进公共价值认可时，则需要与基层组织及居民等多主体共同努力。

社区公共价值的利益相关者们应以居民为中心。因为居民与其他主体紧密联系。党和政府正为了满足居民更好的居住需求而奋斗，基层组织也为改善居民的居住满意度而努力，居民则在参与基层组织及其活动中接触与认可公共价值。

2. 治理要素

有学者在比较两岸三地的城市商品房社区时提出了空间及制度两个维度，并基于比较对象的属性将“空间”分为土地出让标准、土地开发强度以及公建配套建设，将“制度”分为物业管理制度、业主自治制度以及物业与业主组织监管制度[15]。当范围拓展至商品房社区之外，并在公共价值治理理论的启发下，可将空间的概念延伸为培养公共价值所依托的社区公共空间，将制度定义为围绕这一治理目标而进行的组织分工以及对组织之间的规范性保障。

在此基础上，还需要引入公共价值要素。公共价值理论关注于价值的界定、辨别、分类以及测量，聚焦于公共价值的辨识、激励以及工具化等问题，尤其是着重于理解核心价值[16]。Jong等人指出在应用公共价值治理理论时应围绕公共价值、合法性与支持及运作能力而实现价值的工具化[17]。基于此，本文认为公共价值要素是指在社区治理中被主体作为一种改进治理绩效的工具而培养与凝聚的几种核心价值，例如，改善的公共服务便可算为一种公共价值[18]。

3. 治理机制

为优化治理应创造出治理的必要要素，且实现要素之间良好的互动。为此，相关主体需要构建起一定的机制。这种治理机制有助于克服要素在互动时的约束条件。社区公共价值治理分析框架主要围绕三大治理主体及三大目标要素展开。在多个主体中，以党为先导、以居民为中心，并共同构建机制以实现三大要素之间的良性互动（见图1）。

在社区治理主体上，党和政府的职责内容有一定的重合，双重领导基层组织的治理，实现与居民之间的良性互动。居民既与基层的党和政府有所联系，又通过参与活动或直接沟通与基层组织有所互动。基层党组织在社区公共价值治理中居于主导地位，作用尤为突出。“主体”与“要素”之间则通过各种机制相互作用联系起来。机制基于要素之间的联系得以更好地构建，而要素在机制的作用下实现更好互动。三个要素中的两两会结合产生互动，三个要素的交叉性互动则创造出公共价值治理的必要条件。

二、新加坡社区治理的实践：公共价值治理模式

新加坡的社区治理实践呈现出显著的公共价值治理特征，体现为人民行动党引领多方在社区公共服务供给中共同追求特定的公共价值;成效则体现在公共服务供给与共同价值观相融之后实现的更高治理目标和更好的治理绩效。从空间、制度、公共价值及三个要素之间的互动来看，新加坡人民行动党构建了三大融入机制以实现政党引导下的多方参与。在形式上，新加坡人民行动党同社区基层组织的关系也并不是垂直的领导与被领导的关系。因为社区基层组织的最高领导机构是人民协会，这一机构的设立恰恰是为了避开名义上的新加坡人民行动党的领导。其实，这是“政府在台前唱戏，政党在幕后指挥”的新加坡党政关系的体现，实质上人民行动党对新加坡政治、经济和社会的掌控是“无处不在”的。而且，人民协会的主席一直是由人民行动党的秘书长（政党的领袖）即新加坡政府总理担任的。

（一）公共服务模式：政党引导与多方参与

人民行动党的引导作用尤其显著，把党支部建在社区，统领多个基层组织在发挥各自功能上切实有效，又围绕居民这一中心在公共服务供给中一起达成价值共识。在分析新加坡模式时，空间要素是指社区内政策保障下的用于公共服务的公共空间，制度要素是指追求公共价值治理目标时相关组织及组织之间的关系安排，公共价值要素特指新加坡所提出的五大共同价值观。新加坡人民行动党构建三大机制以发挥三大治理要素的协同作用，尤其又聚焦在社区公共服务供给中增进要素之间的互动，在坚持以公共价值为中心的引领下，成功将共同价值观融入社区公共服务供给[19]。

在空间与公共价值方面，新加坡人民行动党推动建立了组屋制度以及共同价值观，为社区的公共价值治理提供了空间保障与价值导向，二者依托于公共服务供给机制以实现较好的公共价值治理。新加坡社区的公共价值治理模式集中表现为公共服务供给与共同价值观融合的模式。新加坡超过80%的民众住在建屋发展局提供的组屋，公共住房计划成为住房体系的核心，而社区主要围绕组屋的分布而形成[20]，这极大地为通过公共服务供给来追求公共价值提供了空间上的可能性。社区建设中以新加坡执政党和政府为主导，以基层组织作为具体的社区管理和服务主体，使得社区能够很好履行主要的公共服务职能。在制度安排上，人民行动党主导规划着社区公共服务供给的方向，建立和联合一些基层组织以提供各类公共服务;在这过程中，注重培养社区居民的共同价值观，形成了较为一致的价值认知。

政党在公共服务模式中的引导作用主要体现在三个方面：一是空间要素上，人民行动党推行的组屋制度为社区营造提供了公共空间，为公共服务的供给提供了各种便利。二是就制度要素而言，人民行动党推动建立了一系列参与社区治理的基层组织，尤其是建立了“人民协会”，赋予其承担社区内公共服务的职责。此外，人民行动党协同其他治理主体构建了诸多机制，以促使居民接纳并践行共同价值观。这是实现公共价值治理时最为重要的一部分。在党建引领、多方参与的制度模式中，越来越多的居民在接受公共服务的过程中了解并认可所倡导的核心价值。三是从公共价值的要素来看，人民行动党构建了“共同价值观”，并将其融入社区建设中。“共同价值观”是公共价值的一种类型，成为人民行动党用于社区治理甚至国家治理的有用工具，于1991年初由政府发布，包含五大内容：（1）国家至上、社会为先，（2）家庭为根、社会为本，（3）关怀扶持、尊重个人，（4）求同存异、协商共识， （5）种族和谐、宗教宽容[21]。共同价值观包括了国家、家庭及个人三个层面，是对新加坡人价值理念的凝聚，是人民行动党对儒家伦理思想的发展。

综上，社区内人民行动党依托于良好的公共服务供给以推动公共价值治理;在政党的引导下，基层组织及社区居民等各个主体也在参与中认识、推广与践行这些核心价值，进而在价值引导下凝聚社会共识、振兴社会治理。