社会组织失范行为的发生机理及其治理逻辑转换

关键词：委托代理理论;社会组织;失范行为;制度之治

一、问题之提出

近年来，社会组织的规模不断扩大、价值不断彰显、地位不断提升，已经发展成为我国共建共治共享社会治理格局中的重要组成部分。但是，一个不容忽视的基本事实是，社会组织行为失范问题在一定领域内是一种客观存在，甚至有着愈演愈烈的趋势。例如，近十年来，被查处的社会组织违法违规案件数，由不足一千起增长至近万起。其中，2018年达到了近几年数值的最高峰，被查处社会组织违法违规案件达9295起① 。梳理这些典型案件，可以发现，社会组织行为失范问题多发生于市场中介组织、行业协会、公益类等社会组织类型，具体体现为各种腐败问题[1]，以及超出业务范围开展活动、私设地域性分支机构等违规活动问题[2]。

不论何种社会组织所发生的何种失范行为，其本质特征是社会组织“文化规定了的追求与社会结构化了的现实追求的途径间脱节”[3]，是所掌控公共权力偏离社会价值目标约束而产生的“异化”。其基本表现为：一是“行政借道社会”，即一些政府机构或部门“借”发展社会组织之“道”，以实现化解行政体系内部改革难题、重塑自身灵活性和弹性的目的[4]，却滋生了行政侵蚀社会组织、行政腐败传染社会组织等不良后果。二是“公益市场化”，即运用市场化的方式配置公益事业的资源[5]，意在实现公益事业的现代化、专业化、高效化等目的[6]，却导致市场的营利性侵蚀了社会组织的非营利性。

在追究管理责任的压力驱动下，社会组织的监督管理部门及其工作人员为了规避和控制风险，采取了实用主义的“应对之策”：从登记管理部门来看，在“谁登记谁负责”的压力之下，实际负责操作的官员往往会运用自身的裁量权，或者通过严格甚至是严苛的准入门槛，将存在监管风险的组织排除在“合法身份”之外，或者是将社会组织直接登记改革下沉到基层进行，将风险转移到县（区）基层政府。从日常监督来看，业务管理职能部门及其官员往往会着眼于增强监督管理中的确定性，进一步强化对所主管主办社会组织的行政控制，从而降低社会组织行为失范发生以后追究管理责任的风险。

为规避、控制社会组织行为失范风险所采取的“应对之策”，“实用主义的导向意味着更高的灵活性，但伴随而至的也是更高的不确定性”[7]，“以应对风险为重要目标，却在消减风险过程中制造着风险”[8]。它强化了“双重管理”的制度刚性，使“双重管理”体现为行动中的“双重控制”[9]，即严苛的登记管理和烦琐的日常监督。从登记管理方面来看，将存在监管风险的组织排除在“合法身份”之外，不利于推动社会组织的发展，而且实际产生了大量游离于政府监管之外的“非法社会组织”。它们具有隐蔽性、随机性、分散性等特点，发现难、取证难，违法成本低，执法成本高，打击难度大，是社会治理的重要安全隐患。从日常监督管理来看，业务主管单位与社会组织之间控制与被控制关系的强化，不利于社会组织主体性活力的培育和激发，不利于政府与社会组织之间协同关系的建立和完善，从整体上降低了我国社会组织体系的治理效能。

针对实用主义“应对之策”导致的种种弊病，迫切需要运用更加稳定、更具综合效应的制度体系来管理社会组织，推动社会组织治理制度更加定型和成熟，实现社会组织失范行为治理的“制度之治”。从方法论意义上来看，结构化制度和行动化策略的区别，在于作用期限、形态稳定性、效应综合度等方面的差异上。要实现“制度之治”，首先必须在发生学意义上明晰社会组织行为失范的发生机理，为完善相应制度提供科学依据。基于这一考虑，本文尝试借助委托代理理论，在分析社会组织行为失范何以发生的基础上，结合各种“应对之策”的缺陷和不足，提出实现治理社会组织失范行为“制度之治”的政策建议。

二、发生机理：委托代理理论视角下社会组织失范行为分析

经济学意义上的委托代理关系，泛指交易中的信息不对称关系。其中，处于相对信息优势的一方为代理人，另一方则为委托人[10]。一般而言，委托代理活动可理解为，委托人按照或隐或现的契约关系，雇用代理人并授予代理人相应权限，使代理人为其从事代理活动的过程。由于委托人和代理人之间存在明显的信息不对称问题，使得代理人存在机会主义行动倾向，为追求自身利益而损害委托人利益。基于此，委托人如何设计出一项具有激励意义的合约，以达到控制代理人的目的[11]，便成为委托代理活动的核心问题。

现代社会是由各种委托代理关系构成的网络社会[12]。委托代理关系不仅存在于公司部门中，还存在于所有公共组织和所有的合作努力中[13]。在社会组织外部和内部治理结构中，委托代理关系广泛存在。如是，引入委托代理理论，便为理解社会组织失范行为何以发生，提供了可行的切入视角。

（一）模型引入

在监督管理社会组织过程中，监督管理主体作为委托人，以明示的契约，如登记证书、合同等;或隐含的契约，如伦理准则，授权、约束代理人的活动。社会组织作为代理人，在契约框架内理性地进行行为选择。事实上，社会组织的捐赠人、会员以及服务对象也可以发挥监督管理作用。但社会组织的监督管理权力，如前置审查权、登记审查权、行政处罚权等等，主要掌握在登记管理机关和业务主管部门手中。因此，这里的委托人主要考虑这两个方面的监督管理主体。

为说明监督管理主体对社会组织行为选择的影响，聚焦于委托人对社会组织的监督管理方式，忽略委托人其他极为复杂的行为效用函数，将委托人的行为方式分为模糊识别与清晰识别两种类型。在本文中，模糊识别是指监督管理主体不能够对社会组织行为进行精确的判断和评价，清晰识别是指通过先进的治理技术对社会组织行动的过程、后果进行精准认知和鉴别。“清晰和模糊都是相对的，不可能是绝对的和彻底的，而且是相对于有效或高效治理所需要的信息需求而言的。”[14]清晰识别的概率越高，则模糊识别的可能性越低。

在监督管理主体的作用下，社会组织的行为选择有两种：规范行为和失范行为。社会组织的规范行为是指，社会组织依照监督管理主体的委托意愿，在相关法规政策允许范围内所进行的代理行为;社会组织的失范行为是指，社会组织违背政府的委托意愿，且突破了相关法规政策的约束所进行的代理行为。基于此，根据一定的参数假设，可以计算出社会组织在政府不同识别机制下可能做出的行为选择及相应可能得到的期望收益，如表1所示。

注：（1）R———社会组织规范行为的整体收益;

（2）C1———社会组织规范行为的成本;

（3）C2———社会组织失范行为的成本;

（4）C3———社会组织失范行为被委托人识别后面临的处罚成本;

（5）P———委托人清晰识别的概率，也是社会组织失范行为被发现的概率（0≤P≤1）;

（6）为了凸显社会组织的失范行为，假定委托人清晰识别和模糊识别两种情况下社会组织合规行为的期

望收益均为（R-C1）;

（7）收益矩阵中各参数的数值均为正值。

（二）模型分析

社会组织规范行为的期望收益与社会组织失范行为的期望收益分别如下：

社会组织规范行为的期望收益：ER1=R-C1

社会组织失范行为的期望收益：ER2=-P （C2+C3）+ （1-P）（R-C2）=R （1-P）-PC3-C2

要想在制度上激励社会组织选择规范行为方式，实现激励兼容，就要使得社会组织规范行为的期望收益大于其失范行为的期望收益，即ER1>ER2。

由ER1-ER2>0整理可得：

P （C3+R）+ （C2-C1）>0 （1）。

对于（1）式，又可以分为两种情况进行讨论：

1. 监督管理主体模糊识别下的社会组织行为选择

当作为委托人的监督管理主体不能清晰识别社会组织行为，对社会组织行为识别率过低时，即P取值趋向于0 （P→0）时，（1）式即可转化为C2-C1>0。这表明，当政府无法对社会组织的行为进行清晰辨识，而又希望社会组织能够遵循自身委托意愿，且在相关法规允许的范围内进行代理活动，这就要使得社会组织失范行为选择所需成本大于社会组织规范行为选择所需成本，即C2>C1。

事实上，造假和注水的成本，总是高于规范行为的成本。一旦监督管理主体对社会组织行为的识别率过低，成为彻头彻尾的“模糊识别”，作为代理人的社会组织为了自身的期望收益最大化，将会利用信息不对称的优势，对监督管理主体进行欺瞒、消极应付，甚至突破法规政策的约束，做出违法违规的失范行为。例如，隐瞒活动的真实信息，欺骗性地获取公益资源;利用社会组织的名义获得的社会声誉获取资源，但不尽责于社会价值目标实现;等等。

2. 监督管理主体清晰识别下的社会组织行为选择

当委托人能够有效识别社会组织行为时，即P取值趋向于1 （P→1）时，（1）式即可转化为R+C2+C3-C1>0，即（2）式：R+C2+C3>C1。这说明，即便监督管理主体能够对社会组织的行为明察秋毫，也不能确保社会组织一定会循规蹈矩。根据（2）式进一步分析，要规避社会组织失范行为倾向，引导社会组织做出规范的行为选择，就要做到，社会组织规范行为选择的整体收益（R）、失范行为选择所需成本（C2）、失范行为被监督管理主体识别后面临的处罚成本（C3）三者之和，大于社会组织合规行为选择所需成本（C1）。

在此种情况下，采取有效措施引导社会组织选择规范行为，可以采取两条行动路径：一方面，提升社会组织规范行为的整体收益，对于规范行为的社会组织予以额外奖励;另一方面，施行有效的成本控制，降低社会组织规范行为成本（C1），提升失范行为选择成本（C2）、失范行为被识别后面临的处罚成本（C3）。由于委托人能够有效识别社会组织行为，因而社会组织失范行为选择成本相对稳定，所以成本控制的路径可以简化为降低社会组织规范行为成本（C1）、提升失范行为被识别后面临的处罚成本（C3）两个方面。

三、问题聚焦：治理社会组织失范行为的应然与实然

通过委托代理模型分析社会组织失范行为，不仅在于发现这一行为的发生机理，而且在于找到治理这一行为的应然路径。以这一应然路径为标杆，对比社会组织监督管理中所采取的各种实然层面的“应对之策”，就能够聚焦“应对之策”的真正问题之所在。

（一）治理社会组织失范行为的应然之路

基于委托代理模型，可以发现，引导社会组织选择规范行为，防止利用信息优势谋取自身利益，发生逆向选择和道德风险，就必须建立有效的激励约束机制。

首先，清晰识别社会组织行为，是治理社会组织失范行为的条件机制。虽然行为被清晰识别，并不必然引致社会组织的规范行为，但行为不能被清晰识别，必然会导致社会组织的行为失范。监督管理权力与相应的信息是共生的，监督管理权力获取、加工社会组织行为信息，这些信息则构成了主体行使监督管理权力的依据。在有限理性条件下，监督管理主体不可能获得社会组织全部社会事实的全部信息。为了实现清晰识别社会组织行为，监督管理主体必须建立灵敏的社会传感器，有效地吸纳、感知关于社会组织行为是否合乎规范的关键信息变量。

其次，提升社会组织规范行为的整体收益，是治理社会组织失范行为的收益机制。社会组织规范行为的整体收益包括组织资源获取、从业人员职业回报等。通过资源供给手段，将监督管理主体期望、支持和排除何种行为的意向明确地表达出来，通过资源提供、激励和监管实现对社会组织行为的有效约束。非营利性是社会组织价值规范的基本要求，但理性的社会组织负责人及其工作人员总是会追求个人效用的最大化，例如，经济收入、职业荣誉、社会声望等。社会组织负责人和工作人员总是在不同程度地遵守着价值规范的同时，保持着进行个人效用最大化的选择空间。所以，在遵守行为规范的前提下，适度提升社会组织负责人及其工作人员的经济收入、职业荣誉、社会声望等，有利于预防社会组织失范行为。

最后，有效的成本控制，降低社会组织规范行为成本、提升社会组织失范行为面临的处罚成本，是治理社会组织失范行为的成本机制。降低社会组织规范行为成本，可以通过简化管理程序、放松规制等方式，降低社会组织规范行为的管理成本;以更加公开、透明、公平的契约来链接社会组织，降低社会组织规范行为的契约成本;以更加明确、更加稳定的制度方式来监督管理社会组织，降低社会组织规范行为的风险成本。所以，提升社会组织失范行为所面临的处罚成本，就是要使得社会组织预期法律责任的数额大于其实施失范行为的潜在收益，从而使得追求自身效用最大化的社会组织实施规范化的行为方式。