慈善标准化建设的多元逻辑与实现路径

关键词：慈善超市;标准化;多元逻辑;实现路径

一、问题的提出

以2016年《中华人民共和国慈善法》颁布为标志，我国慈善事业正迈入高速高质发展的新时代，现代慈善观念和慈善法律体系逐步确立，慈善组织的培育与监督机制也不断完善[1]。然而，尽管中国慈善事业整体呈现良性发展趋势，但在规范性、公信力和有效性层面仍然存在不足，突出表现在资源动员、应急协调、信息公开等多个方面[2]。造成上述问题的原因之一，是中国慈善领域的标准化建设滞后，未能充分总结归纳已有实践中的优秀范例并进行复制推广，难以为整个慈善行业建立良性秩序。

标准具有将可支配的资源和需要调节的对象清晰化的功能。正如斯科特在《国家的视角》一书中所言，“清晰性是国家机器的中心问题”，标准化便是使具体问题和目标对象清晰化的重要手段之一[3]。作为实质上的“软法”，标准相比于法律，具备程序上的便捷性和内容上的具体性优势，所调整的关系范围更广泛、形式更灵活，因此在实践中被大量使用，客观上已经成为融于国家治理体系的重要工具。学界也将标准化治理视为增加社会治理制度供给、推动社会治理规范化建设的重要手段[4]，以及后疫情时代基层社会治理的转向路径[5]。

相比于近年来乡村治理等领域标准化的广泛运用，慈善领域的标准化建设则显得乏善可陈：尽管民政部早在2009年就于社会福利和慈善事业促进司之下设立全国社会福利标准化技术委员会，但其主要聚焦的是养老服务和儿童福利等方面的标准制定，对于慈善领域的标准关注程度有限[6]。近年来慈善领域开始涌现出部分标准，如信息公开层面，中国慈善联合会发布的《慈善组织信息公开指南》和《慈善组织新闻发布指南》，以及项目运作层面，中国慈善联合会制定的《公开遴选公益创投运行指南》和上海市民政局制定的《社区公益服务项目招投标指南》，然而这些标准并未涉及组织层面，且由于出台较晚，执行情况并不明朗，对于慈善领域的组织化参与主体参考意义有限。

组织化是现代慈善的重要特征之一[7]。对于慈善行业的标准化研究，无法跳脱对于组织主体的关注。基于此种思路，本文将研究视角聚焦在慈善领域的特定组织形态———慈善超市之上。作为国家政策倡导发起的实体，慈善超市是基层慈善活动开展的重要阵地，在理想状态下与基层社区构成二元共生关系，能够影响基层治理格局[8]。然而，作为慈善事业发展和基层治理精细化的双重理想制度工具，慈善超市的标准化建设进程受到哪些逻辑的支配？ 最终依靠哪些具体路径实现？ 本文试图通过对已开展慈善超市标准化建设的S市实践进行历时性动态分析，呈现标准化加诸慈善领域组织主体的演进历程与脉络，为慈善标准化建设提供现实参考。

二、文献综述与分析框架

（一）文献综述：标准化、慈善与基层治理

作为起源于工业管理和科学管理的概念，标准化最初具有强烈的技术指标特征，以泰勒所提出的“最优生产标准”最为典型。按照《现代汉语词典》的界定， “标准化”是指“为适应科学技术发展和合理组织生产的需要，在产品质量、品种规格、零件部件通用等方面规定统一的技术标准”，同样强调的是生产维度。但当从市场领域引入社会领域之后，标准化在保留目标导向的同时，跳脱出技术的限制，更为强调秩序的建立。如在《标准化工作指南》（GB/T20000.1–2002）中，标准化被界定为“为了在一定的范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动”。

我国慈善事业自改革开放后快速发展，尽管法律体系的不断完善已使中国慈善获得较为良好的制度空间，但其仍然涉及不同维度的秩序冲突[9]。如何通过标准化使我国慈善事业的各类参与主体形成稳定秩序，成为学界关注的问题。在慈善服务层面，服务是慈善价值的具体体现，亟须国家或行业组织制定服务标准与流程等规范要求[10]。在慈善募捐层面，规范募捐平台认证标准被视为规范网络募捐活动的方法之一[11]。在信息公开层面，中国慈善组织信息公开已经呈现出公众本位、过程透明、理性透明等新特征，但仍须通过推行标准化制度加强组织透明度建设[12]。

从上述研究可以发现，标准化建设在慈善事业的各个领域都被视为提升整体发展水平的重要手段。但既有研究多从应然角度阐释慈善标准化建设的必要性和可行性，未能有效总结实践中的慈善标准化尝试，导致慈善标准化领域的经验研究存在明显短板。

相比于慈善领域的标准化建设，对于标准化在社会治理尤其是基层治理当中的实践运用已有诸多实证研究予以关照。学者将标准的制定及执行过程视为国家渗透基层社会的过程，国家藉此提升对地方的监管和控制能力[13]。基层治理的标准化研究更为聚焦于特定运用场景，以枫桥经验和安吉经验为代表的乡村治理是学界重要的考察对象：浙江省诸暨市枫桥镇在创新基层治理体系的过程中，将标准化与精细化治理、智能化治理及乡村自治等领域有机结合，进而有效推动了基层治理的现代化转型[14]。浙江省安吉县在标准化治理理念的引导下，从治理主体、治理路径、治理内容、治理效果及如何检验四个层面，制定《乡村治理工作规范》，实现了乡村治理的系统化和精细化的转型[15]。而在城市地区，深圳市福田区制定社区党建、居务及政务标准化清单，从而优化了基层治理机制，实现了社区治理的减负增效[16]。杭州市上城区政府公共服务标准化中的“信息技术”和“现代管理手段”的结合对规范“自由裁量”起到了重要作用[17]。有学者由此提出，标准化在城市基层治理实践中有利于实现治理主体的多元化和治理目标的公共性[18];同时可以不断完善城市治理制度体系，提高精细化治理水平[19]。

上述研究对于我们理解标准化建设的意义和价值提供了重要参考，但现有微观层面研究侧重于归纳基层治理标准化的成功经验，而对于实践中的多元主体互动关系缺乏深入剖析。更重要的是，这些研究大部分将标准化建设作为一种静态的情境，没有仔细考察标准从生成到执行过程中的推动过程，以及由此对相关主体所产生的影响。因此，现有研究普遍局限于结构———功能层面，使得标准化建设流程被人为简化，而未从能动性层面审视标准化建设的实践路径。这为本研究的开展进一步提供空间。

（二）分析框架：慈善标准化建设的多重逻辑与演进流程

与商业或其他社会领域自下而上推动的标准化建设不同，慈善标准化建设带有更强的行政化色彩———地方政府主导标准从制定到应用的过程，因此对其实施观察的视角也无法停留在传统的社会自治层面，而需要采取更贴近事实的、关注行政体系的理论工具。从这一思路出发，本文选择多层级行政发包理论作为理论基础[20]。作为一种全景式的观察视角，该理论对于我国不同层级之间的政府互动关系具有较强解释力，且已被运用在社会组织发展等慈善相关领域中[21]。本文以作为发包方的S市民政局、作为承包方的基层街镇政府，以及同时作为标准化建设对象和具体执行方的慈善超市运营者三大主体为出发点，讨论慈善标准化建设中的多元互动。

在考察慈善标准化建设的主体互动逻辑之前，有必要厘清标准化进程所蕴含的多元逻辑。在公共服务和社会治理等领域，已有一批学者对于标准化的逻辑进行梳理：基本公共服务的标准化被认为是一种制度化过程，存在传达公共服务合法性与公平性的政治化逻辑，协调大型组织复杂分工的管理化逻辑，以及理论化、客观化公共服务具体需求和提供机制的制度化逻辑[22]。在社会治理领域，标准化与福柯所论述的现代国家“治理术”相似，遵循制度建构、技术嵌入和行为规训等逻辑，能够带来统一规则，提升治理效能并实施组织控制[23]。亦有学者认为，标准化遵循着秩序、体系、科学和效益等多重逻辑[24]。上述逻辑之间存在某些张力，导致形式上科学化的标准体系，可能在实践中无法带来治理效能的提升。

综合从既往研究中提炼出的标准化逻辑类型，以及与慈善政策执行中的政治、行政、社会三重逻辑框架[25]相结合，本研究总结出慈善标准化建设中的三种潜在逻辑样态：一是政治层面的行为规训逻辑，指的是相关主体依托标准确立治理场域内统一的规则架构体系，将国家意志贯彻于标准规范对象，保证其行为的可控;二是行政层面的技术嵌入逻辑，指的是相关主体依托技术手段对于治理目标进行化简处理，从而使治理目标明确化，并能够有效衡量其治理参与效果;三是经济社会层面的效益提升逻辑，指的是相关主体通过标准化吸收及聚合各类资源，通过资源的有效再分配，实现减少投入、提升社会效益产出（见表1）。

多元主体的互动关系贯穿标准化建设的整个流程。因此，本研究根据过往标准化研究的通行思路，划分出标准生成———政策执行———评估验收三阶段流程，来考察不同阶段各类主体的运作逻辑。标准的生成或曰制定过程，是政府治理意图深入基层社会的体现。这一环节通常由政府自上而下推广，与商业领域自下而上产生的标准构成明显区分，因此该阶段主要考察作为发包方的市级民政部门基于何种策略和思路形成标准化文本。标准成文之后在治理体系中的执行，是政府部门和治理对象对于文本进行分解，领取治理任务“脚本”并用于指引行为的过程。因此，该阶段分析主要围绕政府和慈善超市经营方的互动过程展开，重点关注不同区域基层政府及运作主体如何将文本转化为具体任务并投入实操运作流程。对于标准化建设的评估验收则是依据事先拟定的评估体系，由发包方委托第三方开展。因此，该阶段重点关注不同层级政府在使用评估指标时对原初标准进行延伸或规避的情形。

以上述分析框架作为研究思路主线，从2016年至2020年，研究团队实地参与了S市慈善超市建设工作的整个流程，不仅在起草慈善超市标准化文件中承担重要角色，还曾连续两年对S市慈善超市发展状况进行跟踪研究，在系统评估该市慈善超市整体发展状况的同时，获取了慈善超市标准化建设在各区推行情况的一手资料，并以访谈或座谈的形式，对于220家慈善超市经营者及街镇政府的相关负责人进行访谈，形成本研究的基础材料。

三、慈善标准化建设进程中的逻辑演绎

（一）行为规训先行与有限技术嵌入：标准生成阶段的主导逻辑

在经济领域，标准的生成与商品贸易全球化密切相关[26]。尽管标准的适用对象、范围和执行成本存在较大差异，但其从本质上来说都是多方为取得正当性、推进特定事业发展而采取的调和措施，因此需要总结长期实践的经验才可形成标准。与经济领域的标准化相比，治理领域的标准化具有更为明显的自上而下特征，其实质是国家治理意图在基层的深入[27]。S市慈善超市标准化的进程具有明显的自上而下色彩，在标准生成阶段即已显现。

自2003年S市第一家慈善超市开业以来，S市一度对于培育慈善超市投入了较大精力，希望依托这一载体激发基层公益参与活力，使其在承担社会救助职能之余，也成为便利社区居民生活的服务提供者。但经过十余年的发展，在标准化启动之前，绝大部分S市慈善超市仍由基层政府负责运营，不对外开放，只通过发放粮油帮困券、救助卡或是救助票等形式对所在街镇的困难群体进行救助，难以对接社区居民的日常生活需求。为了扭转此种局面，2017年4月，S市民政局在前期摸底调研并组织多方研讨的基础上，结合本市基层治理的实际情况，讨论并通过了《S市慈善超市创新发展三年规划》（以下简称《三年规划》），将“推行慈善超市标准化建设试点”作为工作目标的第二条，仅次于“实现慈善超市街镇全覆盖”。而在《三年规划》的主要任务中，“实施标准化工作，推动可持续发展”也被列在第二位，并明确提出“出台慈善超市设施和服务规范”这一计划。与此同时，《慈善超市设施和服务规范》（以下简称《慈善超市标准》）编制工作正式启动，并在历经8个月的起草、协商与讨论后于2017年12月定稿。

S市《慈善超市标准》呈现出强行为规训逻辑和有限技术嵌入逻辑。强行为规训逻辑体现在该标准对于慈善超市的性质定位方面。按照《三年规划》的设想，慈善超市不再仅仅被视作政府发放救助物资的平台，而是定位为同时具有物质帮扶、志愿服务和商品销售功能的社会服务机构，服务对象也从困难群众扩展至所有社区居民。但后续出台的规范化文件却被定名为《慈善超市设施和服务规范指引》，《三年规划》中所设计的服务与经营并重目标，最终还是退回到服务为先的定位中。这也为后续标准化文件的执行明确了方向。