县域联动治理的实践逻辑

摘 要：县域治理是国家治理体系的重要组成部分。本研究通过半结构式访谈以及参与式观察的方法研究了苏南Z市县域社会治理现代化的改革过程。地方政府探索部门协作以有效回应社会治理的联动式改革，建立起了对社会事务的分类和归口处理机制，并形成了闭环式管理办法，在一定程度上强化了部门之间的协作以及回应社会治理需求的能力。研究发现，尽管地方政府通过越来越细密的治理体系建构起了全能型的治理网络，以联动平台为抓手，完善了部门横向之间的协作能力，但也产生了新的问题，即作为社会治理中枢的联动中心在科层体制中的权威不足与高位协调依赖、治理负荷的增加与回应能力的不足、政府中心工作的频繁调度与部门条块归属的张力。从优化路径来看，要探索继续为联动中心赋权，加强其对社会治理问题的统筹调度能力，但也要避免走入治理规则复杂化所造成的治理绩效内卷化陷阱，治理现代化的关键在于回归治理本身，实事求是、量力而行，扎实做好群众工作。

关键词：县域治理; 联动治理;网格化;治理现代化

一、问题提出与既有研究

县域治理是国家治理体系的重要组成部分。县级政府在国家政权结构中处于承上启下的关键位置，在经济发展、民生保障、社会稳定等方面发挥着重要职能。然而，在高速城镇化背景下，大量人口从乡村转移到城市工作和生活，城乡混合的样态使得县域社会治理的丰富性和复杂性不断增加。保持县域社会的和谐稳定和健康发展，不仅是实现人民对美好生活向往的基本要求，也是国家政权建设的重要目标。然而，从当前县域治理的实践来看，突出存在以下两个方面的问题：

一是剩余事务治理缺乏明确主体。一方面转型期社会诉求的多元化、利益矛盾的尖锐化复杂化客观上产生了大量复杂的治理事务，[1]另一方面由于行政体制改革相对滞后，一些新生的治理事务超越了原来条块部门的职责边界，存在于部门缝隙的事务在实践中容易出现责任推诿等问题[2]，与此同时叠加部门由于自利性考虑回避复杂矛盾等因素，[3]客观上产生了行政惰性，导致回应社会治理问题的能力相对较弱。

二是部门之间的信息孤岛问题长期存在。[4]发现问题方式的多样化、碎片化使得部门之间在应对转型期复杂矛盾时存在职能交叉重叠、重复建设等问题;[5]条块之间缺乏联动，条块之间权力交叉点多、相互协同不足、权责关系失衡;[6]除此之外，条块分割的行政管理体制还造成了部门林立、本位主义等问题，最终导致信息割据。[7]

解决上述问题不仅是回应转型期社会治理难题的重要选择，而且也是深入推进县域社会治理现代化的关键路径。从党的十九届四中全会正式提出“市域社会治理现代化”目标后，如何有效推进县域社会治理现代化也被列入了各地政府探索的政策目标。

由于县级政府的职能相对完整，在县域内处于总揽全局的地位，负有组织、协调、管理辖区内各项事业的重大责任，而其面临的问题则具有较强的综合性特征，即问题的产生和解决很难由单一部门彻底解决，既要发挥部门解决问题的专业特长，也要从总体进行协调沟通，否则就容易出现头痛医头脚痛医脚、按下葫芦浮起瓢等治理困境。如何构建有效的治理体系以解决复杂的社会矛盾并满足发展需要，如何推进职能转型及机构改革以回应县域社会治理现代化的基本要求则构成了本研究的核心问题意识。从县域治理改革及学界研究的总体思路来看，县域社会治理的转型路径主要从以下三个层面展开：

一是技术赋能。技术赋能不仅可以有效降低信息不对称，而且还能够拓展多元主体参与公共事务的空间，促进主体间互动，重塑治理结构和治理体系。[8]近年来，地方治理改革的主要路径就是依托技术手段的应用，利用互联网平台进行在线协作，建立协调沟通机制，可以在不改变部门分工的背景下对其相对分散的职能进行有效整合，从而降低政府部门间的合作成本。[9]浙江省近年主推的“最多跑一次”改革，核心经验在于运用技术革新推动行政整合，从而与传统的自上而下机制形成互补。[10]虽然建立在信息技术应用基础上的跨部门协作机制能够在一定程度上克服科层制弊端，[11]但是从实践效能来看，这种协同模式也会产生新的条块矛盾，责任模糊化、目标偏差、条线“程序主义”与基层“结果导向”的张力等制约着跨部门协同绩效。[12]

二是结构调适。基层治理现代化转型的关键在于调适传统治理体制与社会民主化的结构性关系，从而形成多元主体共治的社会治理格局。[13]党的十八大以后，“放管服”改革成为行政体制改革的核心，其关键步骤在于调适政府内部结构，从而降低制度性交易成本。[14]受互联网思维的影响，新时期政府改革也沿着平台化道路进行探索，通过建设平台、流程再造，探索官民互动的社会治理新模式，[15]例如，“不见面审批”等就是典型的平台化政府治理模式，呈现出信息传递数字化、组织结构扁平化、权责利明确化等特征。[16]基于这种模式的改革可以为社会提供一站式的对接窗口，强化政府内部的协同治理，从而实现整体性政府的目标，孙荣等学者认为这种建立在微观结构改善基础上的政府治理改革，可以推动结构的渐进式改良，从而最终实现整体结构和功能的重塑。[17]

三是部门推动。从改革创新的地方实践来看，当前各个部门都有着强烈的社会治理创新意愿，在缺乏总体有效统筹的情况下，一些创新实践在条块交错的行政体制中容易出现两个问题：一是源自多个部门牵头的治理改革难免互相交叉、重复建设，甚至在一定程度上造成内耗，[18]部门主义易导致公共权力和公共利益部门化，降低行政效率，增加部门之间合作的成本和难度。[19]二是在创新压力下，县域内块块和条条均有其优势资源和创新目标，其任务达成依赖于对方的优势资源，职能部门被频繁调动参与政治任务，容易造成资源耗费和业务疏漏。[20]在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，由于碎片化的治理改革难以有效应对转型时期的复杂问题，一些重要领域的创新改革往往由强势部门进行牵头和推动。具体到地方实践中，党委政府会根据事件的轻重缓急进行排序，[21]将重要社会治理事务转化为中心工作，通过压力机制等重构科层机构，调配治理资源，欧阳静将其概括为政治统合制。[22]

学术界对于县域社会治理改革路径及其不足也进行了较为深入的分析，技术赋能为结构调适、重塑条块关系，建立跨部门的协同治理机制提供了关键路径，而这一路径的发挥则离不开部门的积极推动和参与。伴随着公共事务治理的复杂性提升，政府部门之间的协调成本在不断提高，[23]尽管有一些的新部门成立，或者是一些传统部门被赋予了新的治理职能，但是无法形成有效合力的话，难免就容易陷入内卷化陷阱。县域社会治理改革亟须系统化的联动治理，而学术界关于这方面的研究仍然存在较大的空间。

二、县域联动治理的分析框架

加强政府条块部门的协调与合作机制，从而形成有效合力是推进县域社会治理现代化的关键环节。然而，由于官僚制组织以纵向层级控制和横向职能分工为基础的特征不可避免地带来了层级过多、职能交叉、部门分割等问题，使得如何再造官僚制组织及其运作模式成为了新公共管理改革的重要内容。[24]西方社会在解决这一问题方面提出了“无缝隙政府”的对策，即通过改革再造高效率的公共组织，用机动灵活的过程小组取代僵化的职能部门，过程小组要为实现具体结果的公众负责，完善用于支持无缝隙服务的基础结构，重新协调民选官员与行政机构的契约关系，从而用责任换取工作人员更大的弹性。[25]“无缝隙政府”对于中国的政府治理改革具有较大启示，对于如何构建适合国情的县域治理模式仍然需要自主探索。

在中国的党政体制中，政法委员会的核心职能之一在于完善多部门参与的平安建设工作协调机制，从而维护社会稳定并进行综合治理。[26]转型期复杂的社会矛盾亟须强有力的问题统筹解决体系，尤其是一些问题超越了部门职能和权限的边界，需要调配不同部门资源来协作完成。[27]相比一般参与社会治理的部门，政法委在党政体制中的定位和权力配置，可以更好调动部门积极性和资源来回应社会治理中的难题。在县域社会治理现代化被列入地方中心工作后，就成立了以主要领导为组长的领导小组，通过领导小组的组织和协调，地方政府针对社会治理格局中存在的较为典型的部门主义、条块分割等造成的协同机制不足的问题进行深度改革，探索部门的联动机制。在此基础上，本研究提出了联动治理的模式来概括政府在推动社会治理重心下移过程中，整合部门力量回应民生诉求的机制。

联动治理是指在县域社会治理现代化背景下，地方政府通过职能改革以提升条块部门协调配合、应对复杂社会治理事务的一种治理模式，更加注重从总体上加强条块部门之间的联系和沟通，与一致行动能力的建设。在具体的机制设计方面，县域政府以联动中心为中枢，以网格化为抓手，通过建立部门协同配合的联动平台，构建以市、镇（街道）、村（社区）三级管理和市、镇（街道）两级指挥为骨架的综合治理架构和责任体系。值得说明的是，与前几年在很多地方轰轰烈烈推广的网格化社会治理模式不同的是，过去的网格化建设相对单一，仅仅是从形态上实现了社会治理网格的划分，即各个条线根据任务要求在网格中加载不同治理内容，部门之间还是单打独斗，并未实现有效联动。联动治理就是为了克服以上问题，通过加强内部的联动融合，实现部门横向之间的协作能力，即横向到边，将社会服务、资源下沉到基层，实现纵向到底的联动。

县域治理改革离不开资源的有效支撑。由于中国区域面积广阔，2000多个县级行政区所面临的治理任务以及可以调动的治理资源差异较大，也使得县域社会治理现代化的模式存在较大差异。本研究重点关注了在东部发达地区的县域社会治理现代化改革模式，探讨了在人力和财政资源相对充足的背景下，县域政府为了回应社会治理诉求所进行的探索和尝试。本研究通过驻点调查、半结构式访谈以及参与式观察等多种方式，调研了Z市探索社会治理现代化的改革过程，并对其中的成效以及存在的问题进行了系统性梳理。Z市是苏南S市代管的一个县级市，其经济发展长期处于全国县域经济前列。由于外来人口较多，面临的治理任务也更加繁重，不仅要处理好经济发展、产业转型、安全生产和环境保护之间的关系，而且还要处理好外来人口的管理和服务，以及城市社会精细化治理等民生和社会稳定工作。近年来，Z市不断探索社会治理改革的新模式，以解决发展过程中面临的社会治理体系难以有效应对转型社会矛盾等问题。早在2012年，Z市就探索网格化的管理模式，2020年，该市由市委政法委牵头，地方政府围绕着县域社会治理现代化进行了较为系统化改革。

三、县域联动治理的实践路径

中国政治具有较强的回应性和调试性特征，即执政党和政府善于通过主动回应社会需求来构建和谐稳定的政治秩序，从而形成“社会有需求，政府有回应”的国家和社会互动模式。[28]县域社会治理现代化的制度构造是通过系统化的政府治理改革，将过去多个部门与居民互动的模式变革为在若干个集中化平台与居民之间的互动方式，从而解决过去回应居民诉求不及时，剩余治理事务缺乏应对主体，居民到政府部门办事“门难进、脸难看、事难办”等问题。Z市社会治理现代化改革的总体思路是将政府与居民紧密相关的公共服务等事务分为前台与后台两端，在前台通过完善网格化治理体系，将治理中心下移，整合多种居民反映问题的渠道，形成良性的国家与社会互动机制;在后台加强政府部门各条线在基层的协同配套，整合为社会治理、综合执法、政府服务等若干个平台。通过深化前台与后台的互动机制，推动社会治理向基层延伸，破解基层村（社区）“看得见管不了”与部门单位“管得了看不见”的现实问题。改革重点如下：

（一）搭建联动治理平台

为了解决条块部门之间缺乏联动的问题，地方政府制定了网格化联动机制建设实施方案，成立了由书记、市长任双组长的领导小组，组建了市社会综合治理网格化联动中心（下文简称联动中心）。联动中心为市政府直属事业单位，正科级建制;中心主任由市委办公室主任兼任，可以随时向主要领导汇报工作;作为全市联动机制建设枢纽平台和网格化管理机构，联动中心负责全市联动机制建设的组织协调、联动指挥、受理交办、跟踪反馈、监督检查、绩效考评等工作。在业务方面，联动中心整合了数字化城管、12345便民服务热线等平台，对接公安、安监、环保、民政等部门系统，建立中心指挥平台，实现横向与所有市级职能部门，纵向与市、镇、村（社区）三级间的信息互联互通。