从简明到复合：网格化管理的逻辑阐释与限度分析

摘 要：网格化管理的适应性从何而来？为何能够不断延伸，不断嵌入我国治理体系之中？对网格化管理形态的底层逻辑及其功能形成进行中微观考察，研究发现：网格化管理的运作存在“简明化”和“复合化”两种逻辑。通过“简明”使网格化管理能够在复杂情境中保持治理对象、治理要素、治理主体、治理过程的简单、清晰、明确、精准;通过“复合”实现整合、动员和融通，形成基层治理合力。“简明—复合”的工作流程是网格化管理得以不断拓展自身边界的基础。另一方面，网格化管理并非万能，而是存在相应的功能边界。在不断优化网格化管理、拓宽其功能边界的同时发挥优势、扬长避短，是减轻基层负担、提升基层治理能力、避免网格的泛化与过度行政化的可行之路。

关键词：网格化管理;基层治理;简明化;复合化

一、问题提出与文献综述

自2004年北京市东城区率先试点以来，基层网格化管理实践已走过了近二十年的发展历程。在此期间，网格化管理凭借系统性的简化技术[1]、“横向拓展和复制的能力”[2]以及对于传统基层治理模式中条块分割、职能交叉等问题的改进[3]，在全国范围内迅速扩散开来。总体来看，这个扩散过程主要有以下三大特点：一是政策扩散广。各地都积极推进网格化管理模式，且做法各具特色，形成了不同类型的网格化管理模式。二是覆盖领域多。从城市管理延伸到社会治理，网格化管理不再仅仅是城市管理工具，而是运用到社会治理中，产生了综治网格、党建网格、服务网格、综合网格等新形态，兼具多项社会治理功能。三是兼具常态与非常态。除了城市的日常运行，网格化管理还在新冠肺炎疫情防控中发挥着重要作用，一方面实现了宏观层面的集中、统一防控;另一方面确保了微观层面的精准、精细管理[4]。党的十八届三中全会提出：“要改进社会治理方式，创新社会治理体制，以网格化管理、社会化服务为方向。”党的十九届四中全会明确要求“健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务”。这表明经过多年的探索和总结，网格化管理已成为中国特色社会治理特别是基层治理的重要制度和形态，发挥着越来越重要的作用。伴随着实践的深入发展，网格化管理也引起了学界的广泛注意，形成了诸多有价值的研究，已有研究可以概括为以下三种视角：

一是技术治理论。网格这一概念肇始于互联网领域，指的是一种在网络环境中实现资源共享的信息技术[5]。因此，早期的网格化管理实践往往带有浓厚的技术治理色彩，被视为“一种数字化城市管理模式”[6]，是现代城市管理理论与信息技术相结合的产物[7]。通过划分网格单元，整合运用3S技术、构件库技术、中间件技术、地理信息编码等多种信息技术[8]，最大程度地搜集整合相关信息，以信息流掌握人流和物流，进而实现城市管理的综合化、精细化、透明化[9]。大量研究围绕如何对网格化管理所涉及的相关技术进行优化升级展开，从基础性的地理空间技术[10]、辅助性的信息技术[11]以及全局性的数据库和系统建设[12]等多个层面进行了技术性的探讨。在现实运行过程中，网格化管理凭借对于多种信息技术的组合运用实现了信息收集、存储和交流的清晰化，因而能够被应用到众多不同领域[13]。

二是治理单元论。网格化管理与行政科层逐渐融合，通过对城市空间的进一步细化成了“区—街—社区”结构之下一种新的基本治理单元[14][15]。网格的划分一方面能够覆盖过去社区无法覆盖到的空间，扩大了基层治理的范围;另一方面国家权力能够通过网格对基层社会进行“重新渗透与整合”[16]，“个体更加明确地被纳入了社区管理的轨道中”[17]，缓和了因社会流动加剧造成的治理困境。同时，网格化管理中专职网格员的出现也大大提升了基层治理的清晰化水平，使基层信息的收集从“被动接受”转为了“主动收集”[18]，问题和矛盾能够被快速发现和化解，强化源头治理[19]，维护了基层社会的和谐稳定。

三是科层再造论。传统行政科层系统在实际运行过程中往往会出现职责不清、条块分割、效率低下等种种弊端[20]，网格化管理在一定程度上推动了基层治理科层体系的再造。从横向看，通过制度设计、技术运用、职能重构等多种手段，畅通各个横向部门的对接渠道[21]，打破各个部门之间的界限，推动各个部门之间的有效协作[22]。从纵向看，网格化管理推动了治理重心的下沉，大量治理资源和人员下沉到网格之中[23]。同时还设有专门的统筹机构，“构建贯通市—区县—街镇—社区—网格的综合信息系统和指挥运行体系”[24]。行政科层体系对于网格化管理的适应推动了“纵向到底，横向到边”治理格局的形成[25]，近年来基层管理的扁平化、综合化和信息化变革与网格化管理密切相关[26]。

已有研究为我们认知网格化管理提供了理论基础，但相关议题仍有一定的讨论空间。比如，网格化管理为何能够不断延伸，逐步嵌入治理体系之中？其稳定性功能究竟来自何处？又如，网格化管理为何能够适应不同的治理情境，在常态和非常态情境中都能有效发挥作用？这种极强的弹性和适应性究竟从何而来？这些问题需要理论上的思考和回答，网格化管理涉及场域建构、技术迭代、结构重塑、功能优化等多种要素和议题，是多种要素复合集成的整体性、综合性形态。要揭示网格化管理的全貌及其底层逻辑，需要对网格化管理进行整体性的考量。本文的第二部分从复杂情境的角度对网格化管理的生成背景进行了深入分析，为把握网格化管理的功能提供背景框架。第三部分分析了网格化管理应对复杂情境的简明化策略，力图揭示其功能的内在逻辑，并辨析了简明治理与简约治理的差异。第四部分阐释了网格化管理的复合逻辑，阐述其生成背景与变革历程，并详细论述网格化管理的运行过程。第五部分讨论了网格化管理的限度问题，指出网格化管理实际运行过程中存在功能边界。最后讨论网格化管理的发展与前瞻，指出要从纵向科层、横向部门以及网格自身三个层面对网格化管理进行优化。

二、复杂情境：网格化管理的生成背景

“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱和不稳定。”[27]经济社会飞速发展的同时也带来了治理层面的诸多问题：社会传统生活方式四分五裂，来自新的经济产品和劳务形式的冲击，国家面临经济、社会、政治各方面要求变革的压力、政府难以及时有效回应民众日益提升的期待[28]。许多国家的历史经验证明，如果政府治理能力与经济、社会发展水平没有相匹配提升，那就会像科恩豪泽所描绘的那样：“大批人涌进新发展的城市地区，招致社会运动的兴起。”[29]具体而言，要实现对于超大规模流动社会的有效治理，必须对治理所面对的复杂情境有一个全面的认知。“棘手问题”（wicked problem）[30]越来越多，治理的难度越来越高，这是难以规避的客观事实。当前社会治理所面对的复杂情境主要由来自外部的环境的复杂性、问题的复杂性和来自内部的主体的复杂性、体系的复杂性四个方面构成。

环境复杂。一方面，经济的快速增长改变了原有静态的社会结构，原有的户籍制和单位制难以应对变化日益迅速的社会环境。社会流动性的持续提升，造成基层管理人和事不断模糊，对动态性的地缘治理提出了新的要求。另一方面，社会治理所面临的风险呈现不断叠加的趋势。在相对静态的社会结构中，政府需要面对的风险主要来自自然灾害和社会治安两个方面。经济的增长不仅改变着社会结构，也带来了更大的风险。一是工业生产方式不断进步，一旦发生生产安全事故，将造成大规模的影响。现代城市人口密集，工业区和生活区之间往往没有明确的界限，政府必须时刻警惕来自工业生产的风险。二是数字技术的进步也增加了政府管理的难度。数据治理环境和数字生态带来便利的同时，也面临着由此带来的复合型风险。近几年，数字技术大规模普及，打破了时间和空间的界限，基层政府若无法对部分问题进行及时有效的处理，很可能引发全国性的关注，导致自身公信力的损失。

问题复杂。随着经济社会的发展，基层治理对象和治理环境发生了深刻复杂的变化，基层权力看似微小，实则关系到人民群众的切身利益。但在现实层面，基层治理所面对的问题有不断复杂化的倾向，这给基层治理的功能发挥带来了一定的阻碍。一方面，问题处理的难度不断升级。现代社会分工在一定程度上推动了社会的原子化趋势，民众对于政府工作的配合程度随之下降，基层政府不得不花费更多的时间和成本去解决相关问题。同时，问题的专业性不断增强，现代化进程中会产生法律问题、经济纠纷、环境治理等专业性较强的问题，传统基层治理模式很难有效应对。另一方面，各类问题呈现相互交织的态势。很多问题往往重叠出现，基层工作人员既往的工作经验很难有效应对这类问题，问题所涉及的各类主体往往有着不同的利益诉求且难以调和，不同主体对于不同问题的治理期待有着较大的差异。如何在各类主体中取得平衡，让问题所涉主体都能满意政府对于相关问题的处理结果，是一项细致且难度较高的工作。

主体复杂。正是由于环境的复杂性和问题的复杂性，已经到了一个没有哪个单一的主体能有必要的专业知识、权力和资源来单独应对它们的水平[31]，必须依托多元的治理主体承担社会治理的责任。社会、市场和政府多元主体之间互动构成的治理网络，在解决某些基层问题时能够发挥各自优势，但与此同时其治理模式也呈现出复杂多样性。并且多主体之间如何有效协作本来就是一个复杂的治理问题。具体而言，一是传统行政科层系统存在条块分割、各自为政等问题，缺乏灵活有效的合作机制，往往需要上级部门的安排调配才能够进行合作，增加了处置相关问题的时间成本，也存在因为拖延使得问题进一步扩大的风险。二是长期以来政府大包大揽的工作方式在部分地区仍未得到转变，基层政府习惯于独自解决问题，而非与其他主体进行合作。在多主体协作过程中，部分地区存在政府主导性过强，进而削弱其他主体自主性积极性的问题。同时，由于缺乏相应的制度支撑，政府与其他主体之间的合作关系往往需要花费大量的时间去调适。

体系复杂。在复杂的环境和问题背景下，复杂的多主体协作所形成的稳定关系网络就构成了一个体系，表现为横向和纵向两个维度相互交织。随着社会化大生产和分工日益细化、专业化不断深入，通过不断新增机构和组织以应对新的治理问题，会导致机构和人员越来越臃肿，机构和组织之间的关系越发复杂。因此，基层治理长期面临着“千条线”与“千把刀”的紧张局面，大量的治理任务下压到基层，基层政府负担过重。同时基层治理也存在“看得见的管不着，管得着的看不见”的尴尬情形，基层政府相比其他层级政府而言与社会的关系最为密切，往往最先发现相关问题，但由于自身层级不高、缺乏相应的治理资源等因素，对发现的问题无力解决。而更高层次的政府部门有解决问题的能力，但却难以及时察觉到相关问题的存在。基层政府部门临时性任务多，其工作内容缺乏自主性。注重台账记录和痕迹管理，在治理过程中也加重了基层治理的负担。除此之外，基层处于政府和社会的交接点，既要面对理性的科层结构，又要面对实质性的个体，是一个复杂的治理场域，如何在日益复杂的科层系统和逐渐分化的社会个体之间取得平衡，需要基层治理能力的不断提升。

治理情境的复杂性往往会导致或进一步加深基层治理矛盾，诸如边界模糊、责任不清、信息不对称、传统治理手段失灵等问题。一是专业失调。基层是国家社会治理的“末梢”，面临着大量细小琐碎的、临时性的、边界模糊的、难以分类定性的，或者紧急性的公共事务。当条线部门处于强势地位，基层政府则难以发挥综合统筹的作用，进一步加深了职责的分割、模糊和失调。二是信息失真。个体流动性大，条条间、条块间、政社间存在治理场域的分割，其直接的后果就是信息的不对称性，出现大量的“信息烟囱”和信息壁垒，致使无法实现综合的、整体性的治理。三是治理失灵。强调专业化和形式理性的传统治理模式，在复杂社会系统面前往往出现部门林立、叠床架屋、以邻为壑、封闭排斥等现实问题，难以适应超大规模流动社会的现代治理要求。“本位主义”往往阻碍了治理的公共性，在诸如应急协同、联合审批、综合执法、生态治理等事务上导致治理失灵，表现出体系空转、相互推诿和形式主义等弊端。

三、简明化：网格化管理的底层逻辑与运行功能

那么，如何应对越来越复杂的治理环境，如何构建更具适应性和韧性的治理体系？复杂适应系统及其“混沌边缘”状态研究能够为我们提供一些有益的启示[32]。事实上，混沌系统并非一种混乱的系统，而是一种确定的系统中出现无规则运动的系统，这些系统对初值具有敏感性、回馈性和行为不可预见性[33]。混沌状态则是一种从原有不合时宜的系统演进到新的秩序系统的中间状态[34]。因此，在混沌理论研究中，“敏感性”是其核心属性，这与始终刚性的系统不同，需要通过敏感与回馈酝酿新的变化[35]。而不可预见的复杂性则指向了社会发展过程中的复杂性问题[36]。可以说，基层治理同样呈现出一种复杂的、不断变化的、异质性大的，甚至是急剧变化、无序或难以预测的特征，表现出明显的混沌态。当面临专业失调、信息失真和治理失灵等问题时，这些力量在敏感性的触发下，将促使系统突破原有形态达到新的秩序形态。因此，系统如何能够从主体的交互作用中回应其他主体和环境给出的反馈以及迅速应对这些变化是一个重要关键点。为了保证系统拥有足够的敏感性、回馈性和适应性，一种可能的方式是将超大型、复杂化的系统进行细分简化。Siggelkow和Levinthal就发现，在环境复杂和变化的同时作用下，先暂时以分权的方式运行，再转变为更集中的结构的组织会表现得更好[37]。也就是说，环境越复杂，制度成本越高，现实中的最优制度反而应该越简单，因为“简单”所节约的成本更高[38]，而且权力责任关系越简单明了且易于执行，越符合现代行政的本质[39]。