21世纪合作治理的研究范式及其限度

摘要：自进入21世纪以来，合作治理成为当今最具声势的公共行政理论潮流，追踪其研究脉络与动态显得尤为必要。短短数十年间，合作治理研究已历经两代迭代更新，形成了三条主要路径：治理范式说、过程阶段说与网络关系说，兼具价值性思考与实证性分析，且对于什么是合作治理、如何推进合作治理，它们做出了各具特色的回答。但是，每种途径也有其缺陷，如治理范式说基于西方情境的特殊主义思考大行其道，过程阶段说只见影响因素难见时间要素，网络关系说对于网络化结构的理解过于狭隘。为了突破上述瓶颈，治理范式说须从亦步亦趋走向立足本土，过程阶段说须从名实分离走向名实结合，网络关系说须从“作为社会网络的合作治理”走向“作为社会—问题网络的合作治理”。

关键词：合作治理；治理范式说；过程阶段说；网络关系说

自进入21世纪以来，合作治理理论获得广泛关注。特别是Public Administration Review杂志于2006年发布以合作治理的重要前身——合作公共管理（collaborative public management）为主题的专刊，以及Journal of Public Administration Research and Theory于2008年和2012年刊载合作治理元分析研究，激励了大量学者投身于这一领域。

值得一提的是，不过短短数十年间，合作治理研究业已历经两代迭代更新，涌现出治理范式说、过程阶段说、网络关系说等路径，兼具“仰望星空”的规范性构想与“脚踏实地”的实证性思考。治理范式说所代表的第一代研究旨在说服人们相信新治理趋势正在酝酿之中。立足于治道变革的宏大背景，着力解释合作治理缘何兴起，分析其与既往的国家治理模式有何不同。过程阶段说与网络关系说则代表了第二代研究。随着合作治理概念“飞入寻常百姓家”，打开合作治理的黑箱成为当务之急。愈来愈多的分析着眼于合作治理技术或曰工具的具体操作，借由过程与网络关系视角探析关乎其有效应用的关键要素。

然而，在合作治理研究烈火烹油的表象之下，学术想象力日渐贫瘠的危机悄然滋生。Nowell等通过交叉对比合作治理网络与组织研究理论议题，指出前者为内部视角所裹挟。鉴于研究疲态已初现端倪，系统回顾既有研究成果，厘清研究瓶颈尤为必要。基于此，本文对合作治理的主流途径治理范式说、过程阶段说、网络关系说展开反思性审视，重点阐释其有关“什么是合作治理”“如何推进合作治理”两大问题的核心论点，及其缺陷与不足之处，并提出改进方向，为学术想象力解缚（表1）。

一、合作治理的治理范式说

早期分析大多遵循治理范式说途径，将合作治理的兴起与蓬勃发展置于国家治理转型的宏大背景之中来分析。同时，研究者在理性主义（rationalism）指导下，从规范性角度阐述了合作治理的优越性，并就合作治理时代展开畅想。

（一）治理范式说的核心论题

治理范式说途径主张合作治理有望成为或正在成为继科层制治理、市场化治理之后的又一国家治理范式。合作治理对纳入多元利益相关者、突出共识导向、鼓励协商对话、注重公共价值等尤为重视，因而拥有科层制治理、市场化治理所不具备的诸多优势，成为国家治理变革的归宿。

论及合作治理特性，绝大多数研究者从纵向比较入手，考察其与历史上其他治理模式的异同。一些研究采用“多点透视”思路，力主展开综合性比较分析。Osborne围绕理论源流、国家系统本质、分析焦点、强调重点、治理机制、服务系统、价值基础等7个维度，鞭辟入里地阐述了工业社会以来各治理模式的特性。Bryson等论述之详尽程度则更上一层楼，涉及生成环境与知识基础、公共领域、政府与公共行政等3个维度，共计13个子维度。

与此同时，部分研究因循“重点突进”策略，紧紧抓住某个维度管窥合作治理特性。例如，基于治理过程的开放性，许多研究者认为民主构成合作治理的鲜明特质。如果说技术官僚模式是一种封闭、自上而下、命令和控制式统治模式，那么合作治理则代表了从统治走向治理的深刻转型。治理过程涉及但不限于国家机构或公共管理者的活动，国家与社会、公共与私人的边界被打破或模糊化。公共部门精神的定义权不再由单个部门（sector）垄断，而是通过协商对话确定并追求公共价值和对公众有益的东西，而这正契合了结社民主（associational democracy）、话语民主、参与式民主、协商民主等后自由民主理论所言的民主内核。

除此之外，也有一些研究者从横向比较切入，通过阐述合作治理及其类似概念的异同厘清其特性。以互动性元素为锚点，研究者区分了配合（cooperation）、协调（coordination）、合作（collaboration）的异同点。配合是短期的、非正式的、自愿的互动，参与行动者保持自主；与之相比，在协调活动中，行动者之间有更牢固、更正式的互动联系；合作则涉及更长期、更正式的安排，行动者之间有很大的相互依赖性。由此观之，合作治理反映了更深入的组织间联系，需要行动者之间相互依赖，具有共同开发理念，并在参与者之间建立协同效应，以找到新的解决方案。以参与性元素为锚点，研究者阐述了合作治理与参与治理的关系。如合作治理涉及更为深入的参与活动，参与者获得了共同决策权，而参与治理中的参与者未必拥有决策权。因此，一些典型的参与治理安排如听证会，在严格意义上属于非合作治理形式。

论及如何助推治理模式早日改弦更张，学者将目光瞄准了宏观公共治理体系，这与该途径立足于治道变革的宏大切入点相呼应。具体而言，第一，重塑治理主体关系模式。在传统的纵向支配—控制关系模式中，政府是唯一的治理主体，社会组织、公民等行动者则处于政府的控制之下。即使向非国家行动者打开参与之门，参与活动也极易被强势方控制，合作共治无从谈起。必须代之以横向关系模式，由权力支配走向权力共享。

第二，重塑治理主体角色。其总体思路是摆脱社会原子化窠臼，转而以个体共在共生作为定位治理主体角色的参照系。一是公民定位为公共问题解决者。如果公民成为公共问题的解决者，意味着其不再囿于一己之利，能够积极主动地承担公共义务，为开展合作性协商对话打下坚实基础。二是公共管理者定位为促动者。合作治理时代的来临呼唤其充当合作催化剂，通过建立制度、信息和关系联系，将不同部门的行动者汇聚起来，为营造真诚协商对话保驾护航。诸如元治理、关系型领导、网络领导、促进型领导、整合型领导等众多概念，共同指向了这一点。

第三，重塑（突破）官僚制组织。脱胎于现代工厂的官僚制组织，本质上是一个分工—合作体系。然而，长期以来却一直存在重分工、轻合作的现象。这一局面在新公共管理运动时期更是达到无以复加之势。面对新情境提出的跨界合作需求，难免显得左支右绌。改革官僚制已成为共识。温和者主张在保留官僚制框架的前提下，做出技术性调整，将边界跨越活动作为日常行政的新常态。激进者则力主必须解构官僚制。官僚制与合作治理存在不小的张力：前者运转所倚重的是正式规章制度，而后者依赖的却是非正式规则。如无突破或解构官僚制之勇气，则改革成效难尽人意。解构之后又该如何建构呢？合作治理时代呼唤以合作型组织取代官僚制。因为它具有充分开放性，既不允许任何封闭自我的倾向出现，也不排斥任何可以被纳入合作行动之中的因素。

（二）治理范式说的研究缺陷

治理范式说最为突出的缺陷在于，基于西方情境的特殊主义思考大行其道。无论是其关于合作治理的兴起还是合作社会的构想，均体现了这一点。就前者而言，西方学者从西方诸国的改革进程出发，提出合作治理是对新公共管理运动的回应。而不少非西方学者也接纳了这一观点，即便其所处情境并未走过类似的轨迹，却强行将本土经验置于不合身的后新公共管理叙事之中。事实上，如果放眼全球，与其说合作治理是对新公共管理的纠偏，毋宁说是殊途同归的结果。虽然各国将合作治理视作极具前景的改革目标，但具体原因却不尽相同。以中国为例，整体而言，新公共管理改革运动并未真正开展，所谓“纠偏说”自然不具备立论依据。回溯中国历史进程，合作治理的出现，与1978年改革开放促使国家行政走向公共行政有着密切的关联。

就合作社会的构想而言，在展开何谓理想的横向关系模式的分析时，根植于西方情境的多中心模式备受推崇，形成强大学术影响力。出于效仿标杆之目的，我国一些早期分析亦步亦趋地追随其后，而忽略国情差异。所幸，伴随着中国之治取得诸多成就，本土学术自信与日俱增，愈来愈多的学者开始跳出多中心思维的桎梏，指出中国的国情决定了必须打造一核多元模式，即中国共产党这“一核”与“多元”主体在相互尊重的基础上形成协商共治格局。不过，理论化不足的问题始终困扰着此类努力，甚至比政治学同仁更甚。大量著述的追风式风格浓厚，止步于政策文件内容的“转译”，鲜有与理论研究等进行深入对话者，极大消解了研究的理论成色，经年以后难以留下半点印记。

这种误将地方性知识作为普遍知识的现象是极其危险的。即使是西方学者也承认，以复制—粘贴的方式将西方经验迁移至其他地域，并非总是取得成功，甚至可以说从不奏效。倘若无法摆脱学术“自我殖民”之风、一味扮演价值体系的接受者，在思考需要什么样的合作治理、怎样拥抱合作治理时代等问题时，可能陷入歧途。

二、合作治理的过程阶段说

如果说治理范式说确立了合作治理概念的合法性，使人们意识到合作治理是必须接受并充分利用的事物。那么，过程阶段说则旨在打开合作治理的黑箱。其在实证主义指导下遵循“因素—结果”逻辑，探讨了影响合作治理有效性的因素，揭示卓有成效的应用策略。

（一）过程阶段说的核心论题

不同于治理范式说立足于治道变革的宏观层面，过程阶段说扎根于具体的合作治理安排展开论述，主张合作治理本质上是包含若干子阶段的动态过程。得益于诸多学者的努力，涌现出诸多颇具代表性的合作过程模型。由于各模型的理论渊源或实践基础存在差异，子阶段的命名也不尽相同，既包括“前件—过程—结果”三阶段模型；还包括“激活—集体化（collectivity）—制度化—稳定/衰退/变化”四阶段模型，亦不乏“驱动力—合作动态—行动—影响—调适”六阶段模型。总体而言，尽管术语使用差异颇大，但万变不离其宗，“开始—过程—结果”的思路一以贯之。

虽然研究者已就合作治理过程包含的基本阶段达成共识，但在阶段演化模式上产生了分歧。大体存在以下观点：线性演化论、循环演化论。顾名思义，线性演化论认为合作由初始阶段步入后续阶段的过程，呈现出直线、单向运动模式。因循这一思路，合作理论早期代表性人物格雷（Gray）指出，组织间合作的发展通常会经历三个阶段：问题设置、方向设置、结构设定（structuring）。具体而言，问题设置阶段旨在识别利益相关者，以及将各方联系起来的问题；方向设置阶段旨在给予利益相关者阐明自身价值观的空间，进而提供识别并认可共同目标之契机；结构设定阶段旨在促进合作正式化并为其创建稳定结构，保障合作得以长期存续。尽管以今日眼光来看线性演化论存在不少缺陷，但在当时的确是打开合作黑箱的关键一步。

循环演化论则更进一步，捕捉到合作过程的迭代循环特性。这一思路揭示了合作的复杂性：合作并非一蹴而就之事，而是遵循螺旋式发展轨迹。因其与现实的贴合，当今主流的合作治理过程框架大多沿袭这一思路。例如，受Peter Smith Ring等的“谈判—承诺—执行”循环论启发，Thomson等指出，无论怎么强调合作过程的非线性和涌现性特性也不为过，并提出了“前件—过程—结果”循环框架。此后，极具影响力的Ansell、Emerson合作治理框架均继承了这一观点，并发展出若干阶段演化命题。

论及如何推进合作治理有效运转，该途径大体遵循“过程—因素”思路，即以各个过程阶段为锚点，深入提炼特定阶段需关注的因素。在开始阶段，合作处于支离破碎的动荡状态。此时，能够让各方走到谈判桌前即胜利。能否吸引、接纳和支持“正确”的行动者成为关键所在，研究重心放在了驱动合作形成的因素上。一般而言，合作的形成或是源自诸如政府规定、政策法规约束等自上而下力量的驱使，或是源于资源依赖、相互依赖性、良好既往关系等自组织力量的支撑。

在过程/发展阶段，构建合作共同体意识、形成合力成为优先事项。为此，需要“软硬”兼施、双管齐下。既重视柔性的关系性要素，着力推动相互信任深化为相互理解，再由相互理解升华为内部合法性，以及由内部合法性转化为共同承诺的良性循环。而这一进程往往与是否提供长期重复互动契机、确保合作设计公平等关联甚深。重视相对刚性的制度性要素，利用正式的机制将合作治理的结构、治理、行政、流程的关键方面制度化。根本目的在于，强化合作共同体的身份意识，减少对个人关系的依赖，创建一个高效和持久的结构。通常，制度化安排是综合权衡内外因素的结果。其中，内部因素主要包括成员规模、成员稳定性、成员既存关系质量、合作能力等；外部因素则包括合作发起性质、支持性制度环境、政策环境稳定性等。