从技术引入转向组织变革：地方数字政府改革何以深入

摘要：来自A区的数字政府改革实践表明，从政府引入数字技术转向组织层面的系统重塑，其间并不存在一个“自动滑道”；改革纵深推进的关键在于政府改革内驱力的形成，即“政治势能适时强化”“中坚干部积极活动”“制度化的权力适配”三重机制的相互作用与共同推动。面对技术赋能效应的非稳定性，政府体系内组织机制的有机组合，可以发挥推动改革走向深入的积极作用。通过数字化技术设施与应用系统建设，地方政府完成了数字技术的引入，拉开了数字政府改革的序幕。以刀刃向内的改革内驱力推动政府组织体制机制调整，则是继续推动地方数字政府改革向纵深发展、实现治理效能提升的应有之义。

关键词：数字政府改革；技术引入；组织变革；改革内驱力；地方政府

中图分类号：C93   文献标识码：A   文章编号：1004-3160（2024）04-0113-12

一、问题的提出

随着新兴数字技术的不断发展突破，数字政府建设已成为新时代中国政府发展的重要方面。“十四五”规划明确指出，要“将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率。”[1]数字政府改革的深入推进，要求政府在既有制度安排下将外生的数字技术引入政府组织体系，实现自身系统重塑与组织结构变革，释放数据要素的治理价值。然而，由于技术逻辑与科层组织逻辑天然存在的差异与冲突，政府组织运行张力不可避免[2]。如何消弭这种张力，避免创新探索在科层组织逻辑下走向消解，这是地方数字政府改革难以回避的现实问题[3]。

当前，大量研究强调了技术在数字政府建设中的关键作用[4]。这些研究往往预设了一种基本假设，即政府在组织层面的系统重塑，是技术应用过程自然演化的结果。然而，实践表明，从政府引入数字技术转向组织层面的系统重塑，其间并不存在一个“自动滑道”。例如，一些地方高价建设的数字化治理平台、配备的“超大蓝屏”，在上线运行后形同虚设；开发设计粗糙的政务APP和各类微信工作群，成为基层干部疲于应付的“累赘”[5]。

这类现象背后隐含的学理性问题在于，地方政府引入数字技术后，组织层面的系统重塑何以发生？究竟在什么条件下，地方数字政府改革才可能深入组织层面？本文通过对A区数字政府改革历程的考察，力图为上述问题提供一种有力的场景化解释。

二、文献回顾

目前，中国数字政府建设实践正在从“碎片化”管理走向“整体型”治理，逐步呈现出高效协同的政府运行新形态[6]；相应地，相关研究的关注点也从技术赋能下的部门效率提升，转向技术驱动的政府组织系统重塑。一部分研究着重考察了数字技术给科层组织系统和政府运行形态带来的诸多变化[7]。数字技术的运用冲击了现有行政体系，使得政府组织结构趋于整体化、协同化、扁平化[8]。技术嵌入政府科层制，有利于推进治理结构再造、业务流程重塑和服务方式变革，推动新型政府—社会关系、政府—市场关系的构建，为数字社会建构及数字经济发展提供支撑[4]。数字技术的嵌入，推动了传统科层组织中制度结构、工作结构和信息结构的适度分离，构造了以问题为中心、以信息共享为基础的政府运行新形态[9]。通过数据整合、业务协同、平台建设、智能服务等方式，数字技术能为政府跨部门协同提供实现路径，促进“整体政府”的形成[10]。

另一部分研究则聚焦于数字技术与政府组织体制机制的双向关系。有学者指出，新兴数字技术对于官僚组织整合、政府系统变革、政府与外部环境互动方式变化的重要作用和意义，并不直接产生于技术应用，而是产生于技术应用带来的认知、行为、组织、政治和文化等层面的变化[11]。因此，数字政府改革并不局限于政府对新兴技术的应用，而是同时涉及对传统治理机制的适应性调整[12]，是“治理理念创新+数字技术创新+政务流程创新+体制机制创新”协同推进的全方位变革[13]。在技术嵌入治理体系的过程中，新兴技术对官僚组织具有赋能作用，官僚组织对技术也在进行自主适应[14]。事实上，数字技术对政府的赋能效应并不稳定，赋能作用在组织、价值、制度等维度存在局限[15]。技术嵌入会引发政府内部运行的调适难题，政府因而寻求体制机制创新予以应对；这是降低数字技术赋能作用不稳定性，推动技术赋能效应从初级阶段进入深层阶段的关键[2]。

那么，面对技术带来的组织运行张力，政府组织会自然而然地产生体制机制创新吗？对此，尚未有研究提供一个有力的回应。本文遵循探索性案例研究路径，通过对A区改革历程的追踪分析，探索地方数字政府改革深入推进的作用机制。

三、从技术引入到组织变革：A区数字政府改革的深入推进

A区是S省下辖C市的中心城区之一，自2019年开始着力推进数字政府建设，走出了一条同时面向居民需求、企业需求和政府运行需求的系统化数字政府改革创新之路。A区数字政府改革历程呈现出较为明显的阶段性特征，总体上可以划分为技术引入阶段和组织变革阶段（表1）。

（一）改革序幕的开启：数字技术的引入

A区数字政府建设改革起始于S省基层减负便民专项试点工作。在这项以省政数局名义发起的专项试点工作中，区政数局作为试点工作的牵头单位，积极联合试点街道争取本区相关部门的配合，充分运用省市数字政府建设成果，主导开发了多个应用系统，获得了上级领导的关注与肯定。

1.省市共推的专项试点工作

作为数字政府建设水平较高的省份①，S省取得了丰富的改革建设成果。在政府机构改革方面，省信息中心与省直各部门的信息中心资源得到了有效整合，省政数局的组建推动了数据管理权的相对集中；在建设运营机制方面，“政企合作、管运分离”的独特模式得以建立；在基础支撑方面，统一身份认证、电子证照、电子签章等公共支撑平台建设和云网基础支撑能力处于全国领先水平。遗憾的是，当时这些成果尚未在基层产生治理效能。对此，S省有意推动省级数字政府改革成果在基层的应用。

同年，中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，强调要在本年解决一些困扰基层的形式主义问题，切实为基层减负。基于推动省级数字政府改革成果在基层落地和落实中央关于基层减负工作部署的双重需要，S省将基层减负工作任务与数字政府改革结合起来，把“加快政务服务向基层下沉”列入2019年省数字政府改革建设名单并作为重点内容予以强调。

基层要减什么负？一个是群众办事往返跑，再一个是基层干部为了帮助群众办事往返跑。……减负就是要把数字化服务支撑能力延伸到基层，让数据多跑路，群众、干部少跑腿。（访谈记录：S省政数局相关领导）

2019年5月，具有坚实信息化基础和较强社会治理能力的A区，被选为省级“基层减负便民专项试点区”，由区政数局牵头推动试点工作。自此，A区数字政府改革的创新探索正式开启。一方面，C市将A区列为市级“基层减负”试点，积极配合省级试点工作，在市级财政转移支付、新增债券以及公共支撑平台、云网基础等方面给予了大力支持。另一方面，C市持续重视基层党建工作，先后出台了包括《关于全面加强城市基层党建工作的意见》在内的一系列政策文件，而A区区委组织部作为本区基层党建工作的牵头单位，也参与到“基层减负便民专项试点”建设工作中。

2. 对数字技术的成功引入

作为省级专项试点的牵头部门，A区政数局积极联合区委组织部和试点街道展开了近一年的探索，并开发出多个应用系统。技术的成功引入具体表现为A区在数字化应用系统层面的创新开发及其扩散。

一方面，区政数局根据基层办事需要，依托省级政务服务平台等省市数字化成果，开发出“A省心”微信小程序，实现群众办事“申请表少填、材料少交、办事少跑”。

2019年的时候，省里的政务服务平台刚上线，还不出名，上线事项也不多。当时试点N街道就把基层要办的30多个事项挂上平台，同步链接到“A省心”。（访谈记录：时任N街道办主任）

除办证办事功能外，党员在线报到板块也是“A省心”的重要组成部分，是根据区委组织部的要求加以建设的。到2019年12月，“A省心”的创新经验已经得到C市的关注与认可，并开始在全市各区推广，逐渐成为C市基层党建在职党员“双报到”的重要途径，鼓励在职党员参与社区工作，促进了党建引领社会治理格局的形成。至此，省政数局尚未急于进行试点项目验收，而是继续追加试点项目的内容和财政资金支持；并在检查工作的过程中，透露出“整合省市区资源，创建数字政府示范区”意向。

另一方面，区政数局针对网格化管理中的“数据二次录入”负担，开发出“民意速办”平台。此时，该平台开发的目的主要在于推动实现基层减负，具体解决基层对工作任务的“无限兜底”以及网格化管理系统带来的负担增加等问题。对试点街道社区的实地调研表明，基层负担过重的重要原因在于，基层干部不仅要在线下处置事件，还需要在线上录入信息。

现在各地都有基层网格化系统了。发现问题首先要报到微信群里，微信群要按上级要求管理……还要进到PC端，把干了哪些活录入到系统里，很繁琐。很多时候为了完成录入任务，每天派个人录那么两三件事儿就完了……基层“智慧”是倒逼出来的，每天忙得团团转，很难严格按这种管理要求来做事。（访谈记录：A区某社区支部书记）

区政数局将这一现象概括为“问题上报—问题处理—处理结果录入”三环节的脱节，以及与此相伴而生的信息“二次录入”负担；并提出“民意速办”平台的开发要有用户思维，应面向政府公职人员的需求，将三个环节统一起来。

此后，A区政数局进一步建设了本区的“智治大脑”——区数据中心，并进一步开发出专门服务企业的“A商通”。经过一年多探索，A区已经积累了比较先进的数字化应用创新开发经验，成为C市标杆；尤其是在基层政务服务和党建引领方面的经验做法得以在全市范围推广。至此，A区政数局通过主导数字化应用系统的创新开发，已将数字技术引入政府组织。然而真正能够触及政府运行方式的“民意速办”平台还仅试用于试点街道，尚未在全区范围内得到较好推广使用，政府组织层面的系统重塑也还未出现（图1）。

（二）改革的纵深推进：组织变革的转向

2020年6月，时任S省省长在A区考察时，充分肯定了该区在数字政府改革、基层减负便民专项试点工作中取得的进展，并正式提出在A区创建数字政府改革建设示范区。自此，A区基层数字政府改革开始进入到以体系构建为核心的第二阶段，组织层面的变革初现端倪。

1.“创示范”意向的提出与落地

2020年，S省在推进基层数字政府建设方面的工作重心开始有所调整。在数字政府改革建设示范区创建过程中，“基层减负”则逐渐淡化，工作重心逐步调整为探索出标准化、可复制、可推广的数字政府改革经验并将其逐步推广到全省。A区政数局主要负责人敏锐地捕捉到政治信号，借助高校智力支持，积极总结既有创新经验，整合打包分散的应用开发创新做法，提出“1+3+N”的基层数字政府建设核心体系。A区政数局的积极回应成功引起了S省相关领导的注意，进一步促成“创示范”的落地。

我们很积极，马上组了团队，加班加点把方案、请示、预算都搞好了，向省里汇报。省里觉得很好，比我们还主动，不停催我们发文件，还要搞个示范区挂牌仪式。（访谈记录：A区政数局局长）

同年9月，S省正式着手推动在A区开展省数字政府改革建设示范区创建的相关工作，并就具体工作方案征求C市意见。C市在积极配合省部署工作的同时，继续将A区示范创建工作纳入本市党建引领社会治理的重点工作中，借力推进本市基层党建工作。2020年12月，S省首个数字政府改革建设示范区在A区挂牌。此后，S省更加有倾斜性地向A区开放和提供数字化资源支持，并派驻技术团队辅助A区政数局做好承接。

2.组织变革趋势的呈现

政府在组织层面的变革，需要政府把已经建成的数字化应用真正使用起来，实现线上系统运行与线下业务流程的融合。以“民意速办”平台的建设与推广使用为有力抓手，A区开启了更深层次的组织系统重塑，组织变革的趋势逐步呈现在三个方面：政府过程的程序性变革、政府纵向条块间事责的归位以及横向部门间权力格局的微变。