农村发展中的市场制度与社会制度

摘要：市场带来活力、效率和机遇，同时市场也带来风险。越是充分的市场制度越需要有效的社会制度来对冲与平衡。发达国家容易在充分竞争的市场与完善的社会保障之间建立平衡，发展中国家则往往缺少建立完善社会保障机制的财政能力。中国作为全世界最大的发展中国家，建立了覆盖全民的社会保障机制，通过城乡之间的制度差异，通过更加充分的城市市场与相对稳健的农村社会，形成了一个具有独特性的市场制度与社会制度之间的平衡，并因此保证了中国式现代化建设中的稳定。未来一个时期，让农民在城乡之间可进可退的保护型城乡二元体制，将继续发挥中国式现代化稳定器和压舱石的作用。

关键词：市场制度；社会建设；城乡二元体制；土地制度

中图分类号：C91    文献标识码：A    文章编号：1004-3160（2024）06-0001-09

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种‘黑天鹅’、‘灰犀牛’事件随时可能发生。我们必须增强忧患意识，坚持底线思维，做到居安思危、未雨绸缪，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验”。[1]26在未来不确定性因素增多的情况下，如何保持“三农”事业中发展与秩序的平衡，以及市场制度与社会制度的平衡，将不仅关涉“三农”发展事业的成败，而且必将影响中国现代化事业的大局。

总体来讲，中央决策从大局出发，考虑较为周全。但到了地方可能会出现偏差，将完整的国家政策作片面而简化的理解，从而造成地方实践中的偏差。以当前县域城市化为例，当前中西部地区县域城市化中普遍存在国家积极城市化战略，到地方则成为激进的城市化实践，农民则往往是被动卷入到城市化中来[2]。这种错位就可能对中国现代化事业造成损害。

本文拟从市场制度与社会制度差异的角度讨论党的二十大和党的二十届三中全会精神与“三农”发展紧密相关的三个问题。

一、关于土地制度改革和农民财产权

党的二十大报告第四章“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”，第三节“全面推进乡村振兴”部分，要求“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益”[1]31。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）再次重申“赋予农民更加充分的财产权益”[3]23。

近年来，学界和政策部门普遍认为，要提高农民收入，最重要的措施之一就是增加农民财产性收入。当前农户家庭收入由四个部分构成。一是经营性收入，主要是指农业经营收入。显然，农业经营收入增长空间十分有限。二是工资性收入，主要是务工收入。在经济发展进入新常态后，农民工工资大幅度上涨空间已相对较小。三是转移支付。国家连续多年用于“三农”事业的财政资金都已超过2万亿元。因此，学界和政策部门中的很多人认为，未来时期增加农民收入的一个重要方向是增加农户财产性收入。无论从国际对比，还是从国内不同阶层对比来看，中国农户家庭收入中财产性收入占比相对较小，总量也少，且存在明显的区域不平衡。有研究发现，美国等西方发达国家家庭收入中，财产性收入占比达到20%以上；2019年中国城镇居民可支配收入中财产净收入占比为10.4%，农村居民这一占比仅为2.4%[4]，且农户家庭财产性收入主要集中在城中村、城郊村和沿海发达地区农村，中西部普通农村农户家庭财产性收入较少。这也正是学界和政策部门认为未来提高农户家庭收入的重要途径来自财产性收入增加的原因。

财产性收入是指通过资本等要素参与社会生产和生活活动所产生的收入，它包括家庭拥有的动产和不动产所获得的收入，比较典型的是存款利息收入、土地房屋出租租金收入以及各种有价证券投资的收入如股票收益。

在农户存款不多、炒股风险很大的情况下，增加农民财产性收入的主要途径就是做土地文章，这也是党的二十大报告强调要“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益”[1]31的原因。

周其仁很早就说过：“农民自用的建设用地一旦经由市场竞价，可能表现为数目惊人的货币财富”[5]，郑新立一再强调，只要允许农民宅基地进入市场交易，就可以产生上百万亿的财富[6]。媒体上曾有释放农村土地红利，农民就是捧着土地金饭碗讨饭吃的报道。有两类实践，第一类是由城中村、城郊村以及沿海发达地区已经工业化村庄通过将农地非农使用，所产生的土地非农增值收益，具体就是村集体通过出租土地和厂房获得巨额租金收益，村民因此可以获得年度分红收益。因为农村工业化，二、三产业发展，外来人口涌入，本地农户就可能在宅基地上建较大面积住宅，出租住房获得租金。虽然不同地区不同村庄村民所获分红与租金有差异，但全国大多数城中村、城郊村和沿海发达地区村庄，村民都有或多或少的分红和租金收入，这也就是这些地区村民的土地食利收益。正因为这些地区有土地食利收入，国家才出台农村清产核资文件，其对象主要为城中村、城郊村和经济发达地区村庄。

第二类实践是通过城乡建设用地增减挂钩政策，让农民退出宅基地，复垦宅基地为耕地，从而增加相应城市建设用地指标，再将指标赋予一个价格。比如每亩指标50万元，就可以让农民宅基地具有超额价值。实际上农民宅基地并没有用作建设用途，而只是复垦为耕地从而形成了新增城市建设用地指标，这显然是计划行为而非市场行为，宅基地复垦所形成的指标价格本质上是在特定条件下，城市向农村转移财富，并没有任何新增财富[7]。通过城乡建设用地增减挂钩政策来转移财富最典型的是精准扶贫中通过对口支援来形成资源转移的例子。如河北阜平与石家庄，安徽金寨与合肥，沿海地区与三区三州进行的具有明显帮扶与财富转移性质的对口增减挂钩实践。

中国是消灭了土地私有制的社会主义国家，也因此消灭了土地食利者。农村土地是生产资料而非财产，农户具有土地承包经营权。中国农村人多地少，“人均一亩三分、户均不过十亩”承包土地是全国普遍情况。人多地少，农业收入有限，越来越多农村人口进城务工经商，他们将自己承包地流转给仍然留村务农农户耕作，收取较少的土地流转费。比如如果每亩200元，10亩也就2000元。这点土地流转费很少有增长空间。因此，一般讲增加农民财产性收益，都不是讲增加农村承包地流转费，而主要是指用作建设的农村土地，典型的就是城中村、城郊村和经济发达地区已经非农使用土地的收益，也正是这些地区大量土地非农使用带来巨额增值收益，从而为农户带来了土地财产权收益。

这里面存在一个问题，即按照《中华人民共和国土地管理法》，农地非农使用必须有国家下达的建设用地指标，及通过农地转用审批。之所以沿海经济发达地区有大量农业用地用作了建设用地，是因为当时《中华人民共和国土地管理法》尚未出台，或管理不严格，造成大量事实上用于建设的农村土地，即后来被称作“集体经营性建设用地”的土地。《中华人民共和国土地管理法》规定，不可以随便将农地用作建设，而必须经过土地征收环节。

更重要的是，并非因为农地变为非农用地产生了土地增值收益，而是在土地上进行了开发建设才产生收益。城中村、城郊村、沿海经济发达地区旺盛的二、三产业经济活动才带来了土地非农使用增值收益。没有城市化、没有在土地上进行密集的经济活动，也就不可能有土地非农使用的增值收益，也就不可能为农民增加财产权收益。

为了节约土地，原国土资源部于2004年出台了《城乡建设用地增减挂钩试点办法》，允许农村通过将包括宅基地在内的所谓农村建设用地复垦，将复垦面积与新增城市建设用地指标挂钩，利用城市建设用地指标的稀缺为农村复垦宅基地定价，从而将城市资源向农村转移。

但正如前述，这种办法只是转移了财富。增减挂钩转移财富，可能会带来拆农民房屋等实物财产的损失，有的地方政府可能会为获得更多城市建设用地去侵犯农民基本权利，其中的典型例子是山东的“合村并居”。而既然是转移财富，最好的办法或媒介是通过财政税收政策。

中国是消灭了土地私有制和土地食利者的社会主义国家，增加农民财产性收益绝对不是要搞土地私有制。因此，理解党的二十大报告中“深化农村土地制度改革”[1]31，并非要搞土地私有化。国家所采取的是积极的土地政策导向，不应作激进化的理解。

二、关于城乡融合与城乡要素流动

党的二十大报告中有两处提到“城乡融合”：一是在第四章引言部分强调要“着力推进城乡融合和区域协调发展”；二是在第四章第三节“全面推进乡村振兴”中提出“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”[1]31。此外，党的二十大报告第四章第一节“构建高水平社会主义市场体制”中强调要“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系”[1]29。党的二十届三中全会《决定》第六章标题即为“完善城乡融合发展体制机制”，在引言部分要求“促进城乡要素平等交换、双向流动”[3]9。

生产要素市场主要包括资本市场、劳动力市场、土地市场（房地产市场）和技术市场等。从城乡关系来看，主要涉及劳动力市场和土地市场。从劳动力市场来看，目前已经形成相当完善的全国劳动力市场，农民工进城务工经商所受体制机制制约已微乎其微，基本上做到了劳动力在全国范围内的最优配置。当前关于要素市场的主要争议集中在土地市场上。2020年3月30日，中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》第二章“推进土地要素市场化配置”，提出“建立健全城乡统一的建设用地市场”“深化产业用地市场化配置改革”“鼓励盘活存量建设用地”“完善土地管理体制”[8]3。

无论是经济发展还是城市化都需要在土地上搞建设。我们一般讲生产要素与市场中的土地资源，并非一般农业用地，而主要是用于二、三产业建设的城市建设用地。城市建设用地的一个重要特点是聚集，形成规模，且不可移动。目前中国集中用于二、三产业的土地有两种略有差异的表现形态：一是城市；二是沿海城市经济带内主要土地用于二、三产业建设的农村，也就是前面提到的沿海经济发达地区的农村。沿海城市经济带内的农村，虽然体制上仍然是农村，但从形态上讲可能与城市已无异。

因此，畅通城乡要素流动，表现在土地要素市场上主要体现两个方面。一是随着经济发展和城市扩张，越来越多的城郊农业用地被征收为城市建设用地。中国实行土地公有制，国家征收农村集体土地搞建设，这显然不是市场行为，而是有计划的和体制内的，这种体制是中国制度的巨大优势，因为这种体制消灭了土地食利者，做到了“地尽其利、地利共享”[9]。当然，在征地时提高农村集体和农户家庭补偿标准也未尝不可，不过，这里不存在市场。

二是借城乡建设用地增减挂钩制度，人为建立城乡建设用地之间的联系，从而形成一个虚拟的土地市场。之所以说是虚拟市场，是因为全国绝大多数农村宅基地即使可以算作建设用地，这些建设用地也远离城市，不可移动，因此也就无法变成城市建设用地。增减挂钩制度规定，通过拆农民房子复垦农村宅基地为耕地，就可以形成新增城市建设用地指标，将本来是计划的指标变成虚拟市场，将本来应当依据经济发展需要由国家下达的建设用地指标变成让地方政府通过增减挂钩来获得指标，导致全国各地方政府想方设法拆农民房子，以获得城市建设用地指标。

这样来看，在建设用地市场上可能不存在所谓畅通城乡要素流动的问题。反过来倒是，因为将本来是计划的建设用地指标误认为可以通过城乡建设用地增减挂钩来配置其实无法配置的资源，可能造成部分地方政府拆农民房子的冲动。实际上，农民宅基地本来就只是免费获得无偿使用的村社集体成员的福利，与城市已经市场化的土地是完全不同性质的土地，且因为土地不可移动，也就不可以进行市场交易与流动。

进一步的问题是，城乡之间除了融合，其实也存在着极为关键的差异，这个差异的核心是，城市与农村实际上是两套相当不同的体系。相对于高度市场化的城市，农村具有相当部分自给自足经济成分，且农村集体所有制和村社熟人社会制度都为相对弱势的农民群体尤其是农民群体中的弱势群体（比如老年人）提供了社会保护。如果说城市是高度市场化体制的话，农村就是仍然保留了传统的体制。在中国人口众多的现代化进程中，尤其是当前风险与机遇并存，不排除发生惊涛骇浪的重大考验时，农村为占中国人口大约一半的农民提供了基础保障和最后退路。习近平总书记指出：“全面建设社会主义现代化国家是一个长期过程，农民在城里没有彻底扎根之前，不要急着断了他们在农村的后路，让农民在城乡间可进可退。这就是中国城镇化道路的特色，也是我们应对风险挑战的回旋余地和特殊优势。”[10]