治理边界的延伸及其组织嵌入：“党建引领”的统合逻辑分析

摘要：基础治理能力关系到执政党对社会治理的政策有效性。基础治理能力建设既是“党建引领”这一政治行为得以发生的第一动力，也是党建引领基层治理产生效果的重要基础。在“党建引领”这一政治工作中，执政党通过拓展组织网络实现其对社会治理边界的延伸，以此构建基层党建的工作网络基础和基层治理的结构基础，并通过获取这些社会资源以保持自身对社会变革的适应性和合法性。党建引领需要具体的工作载体和行动框架，建立一整套行之有效的以基层党组织为核心的治理关系结构，包括“以块为主，条块结合”的属地型关系和“以条为主，条块结合”的行业型关系。执政党通过对基层各类新生社会支持力量及其组织的延伸治理，主要是基于这些领域本身富有大量的可供组织之间相互利用的政治社会资源，而各类新生社会支持力量亦通过“党建引领”的平台实现自身资源的累积，从而实现共建共治共享的基层治理关系。

关键词：党建引领；治理边界；组织嵌入；统合逻辑

中图分类号：D2    文献标识码：A    文章编号：1004-3160（2024）06-0090-12

一、问题的提出

在社会治理现代化的语境中，“基层治理”内在地包含了“中国共产党作为领导现代化建设的核心力量”这一关键命题。作为基层治理结构关键要素的基层党组织及其引发的党组织建设，近年来越来越受到学术界和实践部门的重视。在这一背景下，“基层党建”“党建引领”更是作为一种学术议题被持续讨论，只不过各自研究的角度和侧重点有所不同。

作为社会中的组织系统，执政党必须面对其所生存的组织系统环境即社会基础，尤其是制度环境（包括正式制度和非正式制度）——这种环境还是由它自身所主导建立和推动的——对它的运行方式和执政过程具有重要的影响[1]。在实践中，基层党组织的建设及其所引领的基层治理，达成了一种政党统合的效果，即自上而下的嵌入和自下而上的吸纳，实现党组织网络扩展与政治整合，实现从领导到服务的功能转换[2]。如果将党置于社会变革的组织环境当中，就可以更好解释党在改革时期所作出的道路选择、理论深化和制度变革之逻辑。以往研究普遍认为，党在推动社会治理现代化的同时，亦在变革自身，即调适性变革。党必须及时调整传统的基层组织建设思维和策略，扩大其自身的理论形态和组织形态之包容性，以回应新社会阶层迅速扩大而产生的阶级基础、群众基础和统战基础之变[3]。

基于党组织对社会治理的政党统合逻辑，学者们又关注到政党统合过程中所关联到的地方政府行政系统，即由具体政府管辖行政事务而发生的部门之间、部门上下级关系。因为在社会治理主体关系中，党的系统及其基层组织虽然作为一种引领主体，但仍然受其他治理主体和变量的影响。有研究表明，党建引领基层治理促进了行政系统的重构和社会力量的建构，实现社区治理秩序与活力的统一，实现了“政党整合社会”[4]“政党组织社会”[5]的目标。有学者认为，党建引领社会治理蕴含了执政党的政治逻辑和超越科层的行政逻辑，即是说，党组织通过“去科层化”下沉并融入基层，实现党组织的“有效在场”“有效动员”和“有效服务”，推动社区的“有效治理”[6]。因此，党建引领基层治理也被认为是一种“超行政治理”模式[7]。从形式上看，“党建引领”这一政治行为，需要基层党组织有效介入到基层治理的行政关系之中。在这一点上，有学者提出可用“嵌入式合作”[8]“嵌入式协同”[9]等概念来解释这一逻辑。

尽管学界在尝试分析解释“党建引领”这一政治行为的逻辑，但至少有三个问题被忽视：一是在“元逻辑”上需要回答“为什么要党建引领”，要立足于执政党及其基层组织，讨论党建引领为何发生；二是需要回答党建引领是怎样实现的，要立足于党组织的网络关系来讨论党建引领，而不是抛开党的组织体系或把重点放在引领的对象及其结构上；三是需要从整体上评估党建引领的政治社会效果，而不是片面地关注党建引领的实际效果。

笔者认为，讨论党建引领为何发生、如何发生以及发生效果，必须回到执政党的治理能力本身，特别是执政党的基础治理能力，这是党建引领社会治理最为直接和根本的决定性因素。正是（甚至是只有）基层党建这一行为本身，才能够直接强化执政党的基础治理能力。也就是说，基层党建既保证了其引领的组织基础，又实现了执政党自身的基础治理能力建设。基础治理能力建设既是党建引领这一政治行为发生的第一动力，也是党建引领基层治理产生效果的重要基础。也正因此，党建引领的过程展开，首先高度依赖于党的组织网络关系，而不是其他的治理主体间关系——尽管这些主体关系很重要。从理论逻辑上看，党的基础治理能力建设与基层治理的关系密不可分，执政党通过拓展组织网络实现其对社会治理边界的延伸，以此构建基层党建的工作网络基础，同时又是党建引领基层治理的结构基础。从实践逻辑上看，党建引领的形式和手段主要是组织嵌入，针对不同领域的组织特性和组织关系制造不同的嵌入关系和结构。在这一过程中，治理主体之间达成行动一致和目的合意，构成相互依赖、相互支持的团结型关系。笔者选取实践中较为常见的“两企三新”党建行为来解释党建引领的统合逻辑，以更好证述党的治理边界延伸及其组织嵌入的一般规律。

二、党建引领为何发生：党的基础治理能力建设与基层治理的关系

在新中国成立初期，中国共产党在生产力不发达、城乡差别和阶级差别还相当严重的社会基础上，采取了以作为“权力”的国家逐步消融社会的方式，达到国家与社会的关系合一，并且逐步建立完善了支撑执政党权力与国家权力两者职能合一体制的政治社会基础。这种格局直到党的十一届三中全会以后才真正发生变化，即执政党权力职能与国家权力职能逐渐走向分离。在政党权力职能与国家权力职能相对分离之前，党的治理能力就意味着国家治理能力[10]，它必须在税收、维持军队、供养干部、建立与维系党与国家高度统一的意识形态等方面具有绝对的控制权。而随着社会主义市场经济体制改革和社会主义民主法治建设的不断推进，政党权力职能与国家权力职能日渐分离，党与国家的各自治理边界也日趋明确，党的基础治理内容也必须从整体治理格局中逐渐析分出来。而这种析分的过程，也是党的基础治理能力不断强化的过程。

从层次来讲，党的治理能力应该包括整体治理能力和基础治理能力。整体治理能力是党根据历史、国家和社会发展的整体意志来决定国家建设的政治方向和发展道路，不受任何其他组织团体的干预并且借助合法的统治工具来确保政策的贯彻执行的能力。基础治理能力是党对其所拟定的政策在社会执行过程中保持动员和约束效力的能力，包括基层组织扩张、获取组织资源、协调社会互动等方面的能力。整体治理能力的展现必须依赖党对统治工具（比如军事机构、警察机构、意识形态机构等）的掌控，从而维系整体政治的统治，而基础治理能力则关系到党对社会治理的政策有效性。正如林尚立所言，政策的有效性是党的合法性累积的重要来源[11]。

关于党与社会的关系实践，戴慕珍[12]对人民公社时期地方党政干部与农民的关系研究、许慧文[13]对社会主义建设初期党治理社会的结构形态研究等从不同角度表明，在计划经济时代，中央与地方的关系呈现出一种“统而不合”的格局，充分反映出特殊阶段党的基础治理能力的不足，党因而无法有效地统治基层，只能在危机发生的时候以强大的国家统治工具进行整体硬性约束治理。改革开放之前在浙江温州等江浙地区暗自隐藏出现的私营经济，也正反映出计划经济时代的党尽管拥有强大的整体治理能力，但由于缺乏基础治理能力，从而造成地方有追求利益的自主性和独立性，有关社会主义改造时期的部分研究也证明了这一点。根据有关学者的研究，当农业集体化政策在农村推行时，它其实受到地方上不同程度的排斥，以至于后来必须向农村派驻临时性质的工作组以达成政策目标。许多关于新中国成立初期土改的史料和研究也有所反映[14]。改革开放之后，党的整体治理能力也在不同领域遭到不同程度的削弱，而基础治理能力也因为党自身以及党对国家政权体系和社会的掌控力弱化而衰弱[15]。这表明，现代化转型过程中，执政党的治理能力不再（也不能再）依赖于传统的权威性强制力，而是依赖于协调社会的综合能力，比如协调整合公私领域最优投资与生产的能力、合理配置与运用社会资源的能力、处理与消除政治社会危机的能力等。也就是说，党的治理能力的内核是“组织能力”，并借此强大的组织能力来领导和治理现代化转型中的中国。

党的整体治理能力一般体现在对国家政治方向的掌控、对国家统治特殊工具比如军队的掌控、对地方发展方向整体协调的掌控，这是作为马克思主义执政党的政治优势和制度优势，因为在国家整体制度安排上，党都拥有强大的制度基础。因此，对于社会治理而言，强化党的治理能力，关键在于强化党的基础治理能力。基础治理能力不仅体现在党要化解来自社会的风险和挑战，更重要的是要设法增强新生的社会支持力量。不断新生的社会支持力量表现最明显的就是由党引导和培育的“两企三新”力量，通常包括混合所有制企业、非公有制企业、行业协会、商会、学会以及新经济组织、新社会组织、新就业群体等[16]。改革开放以来，这些力量不断支撑着党的基础治理合法性和提升党化解社会冲突的能力。基础治理合法性表现为党的政策在基层社会的认同和支持，它可以使党有能力将经济社会发展方向引入到党的整体治理目标即中国特色社会主义之中。可以说，党越是能成熟地与这些社会支持力量合作，其基础治理能力就会越强。党能够成功地统合这些社会支持力量，而这些力量又具有配合与服从的意愿，就能增强党的政策执行效果。因此，改革开放以来党的基础治理能力的强化，不再是通过削弱这些新生的社会支持力量来实现，而是要与之相互渗透、相互协调、共同发展。

从掌控的技术和策略来讲，虽然改革开放以来执政党对社会的掌控力在某些方面存在一定的弱化现象，但这种力度和程度上的弱化正是党主动回应社会变革的结果。也就是说，党在努力转变其对基层社会的掌控策略，以一种更加成熟的柔性技术——从总体性支配转向技术性治理[17]——与社会发生关联，这是基础治理能力走向强化的一个反映。对于新生社会支持力量而言，党由过去的微观干预转变为宏观统合，以“简政—放权”的路径释放了社会空间。社会公共服务中的“项目制”运作[18]，以及在非公有制经济领域大力推动党组织建设、共青团建设、工会建设、妇联建设和其他组织团体建设，恰恰反映了党正在重新定义自身与社会主体和市场主体的关系，而这也在一定程度上强化了党的基础治理能力。

三、党建引领何以可能：从治理边界的延伸到组织网络扩张

党的基础治理能力强化，会使其不断梳理与新生社会支持力量的关系，通常的做法是划定各自的职能范围。这是党对社会的治理边界的确定和划分，因为只有确定了治理边界，才能明确各自在社会主义事业发展中的位置。如果党和社会的关系发生变化，那么党的治理边界也必须跟着发生变化。因此，随着新生社会支持力量的不断壮大，党必须延伸其治理边界。从组织社会学的逻辑来理解，作为一种组织，党和新生社会支持力量是一种互为环境因素的关系。一个组织能否持续生存，与其外部环境紧密相关，所有的组织必须重视其内部的子系统以及与环境（包括与其他组织）的关系处理。这意味着组织与组织之间是互相开放的，组织的运行与维系，有赖于与其他组织系统之间的资源交换。因此，组织必须关注其所生存的环境及其组织系统，尤其是制度环境[19]。组织可以而且必须在制度环境中找到其得以存在的合法性机制，它必须适应制度环境变革带来的影响。这个适应过程，充满着各种不确定性，组织无法预知环境将要发生何种变化。要降低组织决策的风险，减少不确定性带来的组织压力，组织必须在外围设立缓冲部门，即建立组织与环境之间的边界。边界将组织与环境区分开来，也清楚地界定了“组织内”与“组织外”。这种界定，不仅仅是职能和功能上的划分，更重要的是一种信念与价值的区分。

于是，不同的组织有着不同的信念与价值认同。但是，组织的开放性使组织与组织之间能相互学习和相互吸收。这种学习机制，有利于组织之间的资源交换。而在边界中负责协调、诠释和处理交流的组织机制，就是边界延伸机制，这包括如何获得与处理组织所赖以生存和发展的政治社会资源、如何维持组织的政治合法性与领导地位等。这个机制必须具有对资源进行吸收与合并的重组能力，以聚集各方面的社会资源，一方面增加组织的支撑资源以强化合法性，另一方面消除组织生存和发展的潜在威胁。因此，当环境的不确定性越大时，延伸边界机制就越重要，这时组织就更应该运用这样的机制以增强自己抵御风险的能力。而党正是使用了这种延伸边界机制，才实现基层组织网络扩张——一方面，通过吸收成员的形式，将新生社会支持力量纳入治理范围，比如行政组织吸纳和党组织吸纳，把新的社会阶层中的先进分子吸纳到党所主导的政治结构中；而另一方面，通过合并的形式，统合新生社会支持力量所在的组织，比如党的组织嵌入，以增强自身的基础治理能力[20]。