我国大气污染防治政策的功能轮廓与规制特征研究

摘要：系统科学认识我国大气污染防治政策的功能轮廓与规制特征，进一步完善相关法律制度，有助于更好地促进政策势能与红利的持续释放。运用制度语法工具，结合奥斯特罗姆的制度分析与发展框架对我国28省市大气污染防治条例展开内容编码、文本解析及结构阐释，尝试刻画我国大气污染防治政策的功能轮廓及规制特征，研究结果发现：我国大气污染防治政策是以政府为核心的“集体选择层次”与以公众、企业等为代表的“操作层次”所进行的制度层面的体系建构。从定位规则、聚合规则、选择规则、信息规则、报酬规则等五个层面进一步识别出大气污染防治政策的规制特征，并在此基础上优化大气污染防治政策体系，可助力深入持续打好“蓝天保卫战”，促进我国经济社会高质量发展。

关键词：大气污染；环境治理；制度语法工具；公共政策；规制特征

中图分类号：D6    文献标识码：A    文章编号：1004-3160（2024）06-0102-11

一、问题的提出与文献回顾

伴随着城镇化的加速推进，大气污染问题日益受到社会各界的关注。高质量推进大气污染治理，不仅是关涉我国广大群众切身利益的大事，也是党和政府深切关怀的民生与民心工程。大气污染有效治理依赖于公共政策的科学运用。近年来，为了更好地推动大气污染治理，无论是国家层面还是地方层面，均制定出台了一系列相关政策，大气污染治理取得了显著成效。因此，基于公共政策的观测与研判是理解、评估及优化大气污染治理行为极具价值的嵌入点。通过回顾与审视既有文献可以看出，学界对于大气污染治理的研究重点聚焦于历程回顾[1]、现状呈现[2]、实践困境[3]、时空演化[4]、治理模式[5]、治理效能[6]、效率评估[7]等问题，寻求优化大气污染治理的“良方”。随着研究的科学化与系统化，一部分学者转向大气污染治理公共政策本身，主要聚焦于利用政策文本[8]、政策效果评估[9]、政策实施执行[10]、政策变迁[11]、政策自然实验、发达国家政策启示、政策优化等维度去探寻大气污染治理的优化策略。既有研究成果为学界开展后续研究奠定了较为坚实的理论基础。但现有大气污染防治政策研究更多的是基于政策过程、政策工具以及注意力转变的视角，忽略了对政策文本自身制度结构、具体内容、规制功能及陈述表达等问题的学术关注，尤其是对大气污染防治政策内在的功能轮廓以及规制结构的全景式呈现。

基于上述讨论，本研究紧扣大气污染防治政策的制度文本结构与表述这一研究目标，运用制度语法工具，基于28省市大气污染防治条例的政策文本，试图系统呈现我国大气污染防治政策的结构图景，深入解码我国大气污染防治政策的规制样态，并在此基础上，进一步提出优化大气污染防治政策的调适路径。

二、研究工具与分析框架

（一）研究工具

本文采用的制度语法工具（Institutional Grammar Tool）是由苏·克劳福德和埃莉诺·奥斯特罗姆于1995年在《制度的语法》一书中率先提出的概念[12]。制度语法工具是用于解析制度内容及内在结构的研究工具。就国外的研究来看，目前已经较为广泛地运用于法律、政策、条例、制度、协议等文本内容的诊断性与研判性研究。一般来说，制度语法工具主要是基于制度的表述形式，对制度表达进行了类别划分。一类是构成型制度陈述，侧重于陈述事物的主要属性；另一类是规制型制度陈述，主要是侧重于对利益相关主体行为的约束性表述。规制型制度表述主要由属性（Attribute）、目标（Aim）、道义助词（Deontic）、情境（Condition）、否定词（Or Else）五种要件构成，这五种要件也构成了制度语法工具的主要分析规则及基本逻辑。具体而言，属性主要指的是政策规制目标；道义助词主要是指政策制定主体所显现出的相关态度，主要包括禁止、允许、必须三种态度；情境主要是指对相关发生元素的规范性陈述，一般包括时间、地点、工具、人物等；目标主要指的是对于政策可能存在的结果的规范性表达；否定词指的是违反制度行为而受到的制裁措施。

（二）分析框架

本研究的分析框架主要基于奥斯特罗姆的制度分析与发展框架，该框架能够用于在多元性的要件中精炼出制度共性，描绘制度存在的共有特征。该框架主要以利益相关者的具体行动情境为分析重点，解析内生性制度怎样在既定的行动情境下，导致了不同利益相关主体之间的关系与联动。奥斯特罗姆对约束行动情境的逻辑规则结构进行了类别划分，主要区分为“位置”“选取”“信息”“聚合”“惩罚”五种代表性类别。基于奥斯特罗姆与克劳福德设计的制度语法工具使用规则，本文将A、D、I、C、O予以组合，进一步形成AIC结构、ADIC结构、ADICO结构，其中AIC结构为策略型制度陈述，指在约定情境下，一种策略可以达成其预期计划目标；ADIC结构指的是规范型制度陈述，含有一定程度的价值研判，重点在于应该或者不应该进行某种行为；ADICO结构指的是规则型制度陈述，涵盖的要素最为系统，明确违规行为会受到怎样的奖惩。就制度约束强度来说，ADICO结构、ADIC结构、AIC结构呈现出逐级梯次递减的态势，结构涵盖的要素越全面，制度的约束性越强，在执行过程中所获得的预期效果就越好。本文之所以将制度语法工具运用到大气污染防治政策的分析与研判之中，主要是出于以下几点考量。首先，就功能而言，制度语法工具尤其侧重于规制型制度陈述，也就是说更加契合具有约束性与强制性的政策内容与目标文本。其次，制度语法工具其核心是对政策文本展开语法的内在结构分析，能够在较深层次解构制度内在的多元组成以及互动关联，丰富了政策结构研究的方法论工具，为我们深入洞见政策结构提供一个“隐秘”且独特的观察视角。再次，作为本研究的分析样本，我国大气污染防治政策文本数量较为充沛，能够为本研究中制度语法工具运用提供较好的文本依据与基础。

三、政策文本的数据来源、编码与分析

（一）数据来源

本研究获取政策文本的路径主要是国家法律法规数据库、北京大学法宝数据库、中华人民共和国生态环境部官网、各省市政府官网及环保部门官方门户网站等 。对大气污染防治政策进行检索，将检索的条件设置“题名”或者“关键词”为“大气污染防治（治理）”进行检索，考虑到近年来各省市围绕大气污染防治出台了一系列政策，为了增强政策的代表性及聚焦性，便于后续运用制度语法工具更好地展开分析，本文遵循以下三个方面的要求对相关政策展开进一步筛选，以期更好地剖析我国大气污染防治政策的功能轮廓及规制特征。

第一，所有选取的大气污染防治政策文本需要契合现行有效的原则，搜集的时间截至2023年11月30日，已经失效或者尚未实施的政策不纳入考量范围。例如《江西省大气污染防治条例》在收集的目标时段内，时效性显示“已修改”，因此未将其列入样本政策文件。同时不使用“工作情况通报”“公告”“批复”等非正式政策文本，优先选取以“条例”命名的地方性法规、规范性文件以及政府规章等。第二，大气污染治理相关政策需要立足于各城市（设区）政府，并且采用省级层面的政策文件，以保证政策具有代表性。第三，选取的政策与大气污染治理直接相关，以强化目标政策的“聚焦程度”以及“集中密度”，避免选取一些相关但更多带有模糊属性的相关规定。课题组成员基于上述检索原则，并进行多轮次逐一核对，将不符合上述要求的政策文件剔除，共获取符合要求的大气污染防治条例28份，然后将对目标政策文本进行编码（表1）。

（二）编码规则

本文中的编码规则在参考既有研究成果的基础之上，围绕大气污染防治政策内容文本、表达方式与陈述语气的现实特征，综合相关领域专家的意见，来进一步优化编码的规则及策略。

第一，对每个政策文本单元进行陈述时，假设仅含有一种属性，但是政策文本往往具有多重目标或者多种情境，此时需要将原有的政策文本单元予以进一步细分。第二，对每个政策文本单元进行陈述时，假设含有多个属性，即使具有同样的目标或者单一情境，此时也需要将原有的政策文本单元予以进一步细分。第三，对每个政策文本单元进行陈述时，假设不仅有多种属性，还具有多重目标，此时需要将原有的政策文本单元予以进一步细分。第四，针对道义助词，需要予以归类分析。相比英文的表达习惯，中文话语表达呈现出更为多样的特点。例如英文表达中的No或者Not，在中文语境下，依据强度的不同可以细分为“不”“不可”“严禁”“禁止”等多元化陈述。本研究中，基于对道义助词形成较好归类的综合考量，可以将其划分为“强规制型”“中等规制型”“弱规制型”三类。“强规制型”的约束强度最高，具有代表性的有“严禁”“必须”“禁止”等；“中等规制型”的约束强度居中，具有代表性的主要有“应该”“应当”；“弱规制型”约束强度最弱，具有代表性的主要有“可以”“需要”“要”“允许”等。

（三）编码结果

第一，就我国大气污染防治条例的制度语法构成而言，规范型制度陈述（ADIC）占较大比例，策略型制度陈述（AIC）与规则型制度陈述（ADICO）这两种结构所占的比例较小。通过表2统计的数据可以看出，在大气污染防治条例中，规范型制度陈述（ADIC）数量上具有绝对优势，总数为3870个，占制度语法结构总数的70.57％，而规则型制度陈述（ADICO）与策略型制度陈述（AIC）的数量分别为899个、715个。从中可以看出，我国大气污染防治条例的政策注意力主要聚焦于规范型制度陈述（ADIC），对规则型制度陈述（ADICO）、策略型制度陈述（AIC）配置的政策注意力呈现较弱状态。这里折射出两个方面的问题：其一是策略型制度陈述较少，显示出对于大气污染防治更多的是立足于规制与约束层面来建构，进一步表明政府对于大气污染治理“提质增效”的高度关注；其二是规则型制度陈述对比规范型陈述数量较少，也从某种程度上反映大气污染防治条例中对于部分利益相关主体的问责与奖惩机制有待进一步强化。

第二，就我国大气污染防治条例的主体而言，其涵盖省级政府、市级政府、县级政府、基层政府以及相关的行政管理部门，还包括基层群众性自治组织、企业、公众、社会组织等治理主体。通过统计的数据可以看出，其中扮演“领军”角色的主要是各级政府及其下属主管部门，二者在所有主体中出现的频次最多，总数上分别为860个与1491个。这反映出各级政府及主管部门在大气污染防治过程中起主导作用。

第三，就我国大气污染防治条例的道义助词来看，凸显出大气污染防治条例的重点在于“防”与“治”。结合道义助词的统计结果来看，中等规制型的道义助词数量达到2902个，强规制型道义助词数量为1327个，弱规制型道义助词的数量为331个。中等规制型道义助词占的比例最高。这在一定程度上说明大气污染防治条例主要是以明确权责、厘清义务、阐释规定为其主要特征。这些特征也与相关条例的整体结构中规范型制度结构所占比例较大的特点相吻合。需要注意的是，中等规制型和弱规制型的道义助词所占的比例达到70.90％，在这一定程度上说明大气污染防治政策文本中存在较大比例的模糊性与灵活性条款，可能导致这些政策文本在真实的场景中缺乏足够的约束力，影响政策效能的持续稳定输出。

第四，就我国大气污染防治条例的规制型陈述而言，已有的大气污染防治条例中，一方面，规制型陈述的分布区间主要位于法律法规的章节中，在防治条例中的其他章节较少出现。另一方面，大气污染防治条例中的法律法规章节，涉及“刑事责任”条款陈述的比例较小，缺乏适度的奖惩机制，这在一定程度上反映出大气污染防治条例在问责机制明确性上仍有较大讨论空间。

四、我国大气污染防治政策的规制特征

本研究首先基于我国28省市大气污染防治条例呈现出的主体属性刻画出大气污染防治政策的功能轮廓（图1），同时结合制度分析与发展框架的构成要件识别出我国大气污染防治条例的规制特征。