软考核激励：村级治理行政化中的治理动力实现机制

摘要：在基层治理现代化背景下，村级组织仍能保持治理活力，其核心在于村干部治理动力的合理动员。现代综合考评体系强化了村干部的行政化取向，村级治理唯上性增强。弹性化的考核安排可以释放自治活力。通过其内含的行政-社会激励式动员机制、类中心工作的精力配置办法和与社会条件相适应的检查强度，促使村干部积极回应村民诉求，实现“软考核激励”效果。作为一种治理管理工具，软考核激励机制可以重塑互动型的乡村关系，留存村级自治空间；并借助多重激励兼容功能，激发村干部干事创业的动力；最后，在保持治理目标不偏移的情况下，实现行政体系对社会治理资源的总体动员。由于软考核激励机制可以形塑“国家”与“社会”双强的治理效果，是基层治理体系“三治”融合的有效实现形式。

关键词：村干部动力；考核体系；弹性化考核；社会动员；“三治”融合

中图分类号：C91     文献标识码：A      文章编号：1004-3160（2023）01-0058-13

一、问题的提出

当前，在一些乡村治理中呈现形式主义状态[1]。乡村干部被调动起来填表格、做留痕工作。干部心态谨小慎微，最能接触到群众的村干部自由裁量空间大大缩小，遇到不符地方实际的政策也不会变通执行。“热热闹闹走过场，轰轰烈烈干形式”的直接后果是乡村治理丧失了自主空间和治理活力。村干部作为国家与农民连接的桥梁，其治理积极性直接影响国家政策执行的效果和农村社会秩序的稳定。如何把村干部动员起来，既能协助政策执行，又能保持村级自治的活力，一直是学界持续研究的重要议题。

关于村干部动员和治理动力从何而来的问题，既有研究主要存在两种分析路径。

一是“利益-关系”路径，即认为特定时期的经济性、社会性收益和情感关系激发了村干部的治理动力。税费时期，乡镇为调动村干部的协税积极性，甚至可能默许村干部保留农业收益的剩余索取权以及对集体资产的私自侵占，由此形塑了乡村之间的利益共同体关系[2]。延续利益动员思路，研究者发现税费改革之后，利益分配模式同样直接影响村干部的治理动力。这个时期项目资源进村能够一定程度上调动起村干部，却带来乡村社会围绕村干部形成地方“分利秩序”[3]，致使陷入治理“内卷化”的意外后果。对于大部分资源稀少的村庄，村干部则消极对待各项事务，除非有社会性收益，诸如面子激励，否则只能成为村庄秩序的守夜人和撞钟者[4]。乡镇政府为实现政策动员，不得不综合应用“权力-利益之网”和“公-私伦理之网”等正式或非正式动员手段[5]，调动村干部的工作积极性。

二是“制度-支配”路径，持此观点的学者认为非正式的干部动员手段需要结合正式规则的运用，仅仅依赖非正式手段的运作必然不能持久[6]。目标管理责任制是乡镇控制村庄的常见制度化动员工具，党政体制亦构成乡镇调动村干部的制度支点[7]。基层财政体制改革之后，村干部逐渐成了财政支薪的准官员，其职业化趋势愈加明显[8]。乡镇政权通过对制度性资源的技术化调配，可以将村干部吸纳进体制中，并借重细致全面的考核体系，对其进行强监控-强激励式的“治理锦标赛”动员[9]。但伴随村干部职业化而来的村级行政化过程，却带来了治理能力和治理活力方面的治理难题，形成“行政消解自治”的负面效应[8]。

本文将尝试沿着第二条研究路径及其问题展开对村干部治理动力问题的分析。在基层治理现代化的背景下，乡镇权力的运作越来越规范透明，这直接挤压了乡村利益共同体的建构基础[10]，和其他非正式手段的运作空间。同时，一些原属于村民自治范围内的事务也被纳入国家治理体系之中，国家通过行政体系回应村民切身问题。基层治理呈现国家化趋势[11]，村干部的职业化现象明显。那么如何避免因乡村关系一体化带来的村级形式主义[1]问题，避免村级治理的唯上倾向，并促使村干部葆有处理村庄内生事务的积极性，激发其联结国家与农民的治理活力，构成了本文研究的出发点。

根据笔者近年来在全国各地村庄调研的经验，发现即便在村级治理行政化的大背景下，仍有许多普通中西部农村呈现一定的自治活力。这些村庄背后普遍存在村级考核弹性化的共性特征。也即一方面，村级组织需要接受来自上级政府的较过去更为精细化、全面化的综合考评；另一方面考评的过程不甚严苛，从而释放了自治空间。考核的弹性化既实现了对村干部自上而下的行政动员，激发村级组织的政策落实动力；又实现了对其自下而上的社会动员，提高了村干部回应村民需求的积极性，最终形成“软考核激励”的综合实践效果。那么“软考核激励”的效果是如何实现的，其实现的机制是什么？在具体的村庄治理场域中其治理意义是什么？本文旨在结合个案经验，并从个案中抽炼出一般机制，对其进行回答。

本文的经验材料来源于笔者及所在研究团队于2021年5月对鄂中A镇为期15天的驻村调研①。在调研期间对当地的乡镇干部、村干部、小组长和村民等群体进行了无结构式访谈，由此获得的一手资料构成本文分析的基础。A镇常住人口达五万多，下辖24个村庄，两个社区。由于地处江汉平原腹地，土地平整肥沃，河网密布，水利系统完善，人均可耕地面积达3亩多，离市区20多公里，是典型的农业型乡镇。A镇还是全市的“虾稻共作”的核心区域，具有全国虾稻共作示范基地，近几年致力于打造小龙虾特色小镇，目前多种模式发展的虾稻共作面积约为9万亩，占全镇可耕种面积的85%以上。当地干部以中农为主，不少干部的副业是种稻养虾。自2015年全省大幅提高村干部报酬之后，当地干部也逐渐走向职业化道路。2017年出台了《A镇村干部管理办法（试行）》，对村干部工作的考核也愈加规范化。本文以A镇辖区内的孙村为案例，探讨弹性化考核对村干部的动员效应问题。

二、行政吸纳背景下的软考核与强动员

（一）行政吸纳与行政动员

孙村位于A镇相对边缘的区位，是全镇数一数二的大村。全村人口约2500人，五六百户，十个村民小组。孙村现有村干部5名，是典型的中农治村。这些村干部年纪集中在五六十岁之间，都是有十几二十年村组干部工作经历的老干部。他们没有太多外出务工的经历，家里的副业也多与农业生产经营相关。十八大之前，村庄治理呈现简约维持状态。而后伴随精准扶贫工作的展开，以及服务型政府建设的推进，村干部逐渐职业化，并在行政吸纳的过程中实现了干部工作的强激励。

2017年A镇印发了村干部工资试行方案，提升了村干部的工资标准，并将工资与绩效考核挂钩。村干部为此受到更多诸如坐班、考勤等行政手段的管控。随着行政工作的增多，村干部也通过自身的条线化、专业化分工承接下沉的事务。每个干部都独立对接相应的业务部门（见表１），并承担越来越多的台账性工作。为降低上级监督成本、提升治理的规范化，综合考评体系作为过程管理模式的典型工具，被应用在村干部的年度考核工作中。

村干部考核的具体实施办法是：（1）数量化指标。A镇对村干部的考核用的是千分制综合考评体系。每年乡镇都会根据上级党政部门的工作安排调整针对村干部的考核内容和赋分权重，形成对村干部工作的约束和引导。以2020年A镇村级工作考评为例，考核内容共分为党建、三农、卫生/健康/人社、财经财贸、社会综治、信访、民政/退役军人服务/精准扶贫、环保、民主测评、争先创优/效能建设目标考评十个大项。最后一项属于锦上添花的加分项，不是硬性考核内容。前九个项目总分合计1000分。除了三农大项分值占比达20%，其他项目占比只有10%。在每个大项中有二级考核项目和三级考核项目，三级考核项目中包含具体的工作内容和对应的分值。干部如果做到了就计入总分，否则不计分。（2）条线化考评。每年年末，乡镇会在各线口抽调干部组成一支下村考核的队伍，到各个村庄进行现场考评。除了翻阅台账内容、进行民主测评，还要下组入户巡查。然后各条线干部结合现场情况及平日对专门接应的村干部的工作印象进行打分。最后合计得出各村总分。各村得分情况最终将汇总至乡镇班子成员处，乡镇书记亲自审核公示。（3）差等化激励。考核结束后，乡镇会根据不同村庄的业绩排名施行等级化的奖惩措施，以此形成激励的差异化认同，激发干部的工作积极性。比如优秀者会追求更加优秀，而落后者也迎头赶上。奖惩的方式主要是经济激励和面子激励。A镇的24个村庄一般会根据考核分数分成“优秀”“一般”两个档次。优秀的村庄可以获得绩效工资奖励，但村干部们普遍认为奖惩主要还是涉及面子问题。孙村副书记说“工资多少不要紧，主要涉及到个人的脸面和书记的脸面。别的村都能搞好为什么你们村搞不好，为什么就你负责的（条线）工作出问题影响大家？你给书记丢脸，他开会要倒霉。每个村的干部大家都相互认识，会在其他村的干部面前丢脸”（SDS-20215201）。每次考核结束，不同村庄的干部们也会私下交流各自的分数并比较一番，可见考核背后的激励效果是很明显的。

这种规范化的综合考评体系呈现几个特点。第一，考核内容涉及的部门数量较多，几乎每一个部门都有工作，且每个口子的工作评分占比都很平均。第二，过程考核比例增强，这种考核更重视把工作分解在日常完成，村干部要配合乡镇的日常动员，注重平时的工作表现，因为考核不仅看年终的工作成果，还要根据平时的表现打印象分。第三，考核涉及的工作具体而微，比如张贴标语、挂牌、关注公众号等。第四，台账工作、留痕工作增加，包括工作日志、会议记录、党建台账、会议记录、精准扶贫资料、各类统计报表等。总之，考核体系总体呈现精细化、清晰化特征。过去对村干部的考核只有笼统的要求，现在则将每一项工作的达标细节都罗列出来并赋予相应分值。

制度化的考评体系实现了对村干部的行政吸纳和行政动员。规范清晰的考核细目将日常“不可见”的工作情况通过环节分解给显性化了，村干部们因此有了相互比较的参照系。尤其分线考核的办法使得事务责任真正落实到人，极大地强化了行政激励效果。但这种笼罩式的考核也容易导向治理的反面。当越来越多的文牍化、形式化的事务在考核指标中清晰可见，伴随考核压力的增强，村干部会将更多精力放在应付这些可以拿分的事务上。而需要花费更多心思和精力去回应百姓真实需求的事务，往往因为难以在考评体系中展现出来，而被村干部选择性忽略。最终，村级治理的行政化趋向增强，村级治理很容易陷入“强行政动员-弱自主治理”的失衡困境。

（二）软考核的具体实践

A镇对村干部的综合考评不仅将干部调动起来，承担必要的行政性工作，同时借助软考核实践，保持了村庄自治活力，使得村干部动员并未走向治理的反面。所谓软考核，即上级政府通过细微的机制安排，使得考核的力度和强度控制在一定范围之内，为村庄自治留下空间。软考核具体表现为：

第一，差序化考核。“差序”内含中心和边缘地位等差之意。在真实的考核实践中，考核的内容并非面面俱到，考核的严谨程度也有侧重，“实事实考核，虚事虚考核”。对于上级安排的年度中心工作进行重点考核，关涉民生实事的工作也计入总分，且这些工作的赋分都相对较高。对于文牍性工作、留痕性工作，则不仅赋分较小，且一般作为“送分项”处理。比如考核表中的“信访工作”一栏，二级项目中“上访处置”赋分60分，“工作机制”20分，而较虚的“台账管理”仅占20分。再比如，“党建”一栏中的二级项目“共青团”，其中包含至少5项工作，但总分仅为5分。相比之下，在加分项中，如能在村庄内部自主开展连片土地流转、争取到省市重点项目等，少则获得10分，多则获得100分。一般情况下，共青团的5分比较容易拿到，而对于实事的考核则需要到现场查看，并听取民意评价，拿到这个分数是需要花费功夫的。如此一来，村干部不必花费太多心力在材料工作上。

第二，非刚性评价。在考核打分的过程中，对某一干部工作、村庄整体工作情况的评价，多只进行统筹性评审，而非精细化考核，且有容错办法和主观评价空间。具体表现为：（1）在每个考核项目的评分中，多采用“大概加估计”的办法，重点考核村干部的平时工作态度，而不会追究工作结果细节，考核表内含“民主测评”项目，允许乡镇干部进行主观评价。（2）对于材料性、台账性工作，也有应付检查的空间，“做材料粗糙一点不要紧，我们就按平时工作经验填。只要有东西给乡镇干部看，只要不是空着、内容太离谱就行……每次快考核了，分管的乡镇干部都会提前暗示哪些材料需要考核，有没有准备好”（LXX-20215601）。（3）乡镇最终会将每个村庄的成绩按照项目加权合计，从千分制转化为百分制，以此弱化细琐分值的影响力。（4）遇到减分的项目，酌情减少扣分数值，而非遵循应减尽减的原则，并留有村干部的申诉空间。