党建引领乡村治理的制度优势与实践路径

摘要：党建引领既是推动乡村善治的前提，也是乡村治理显著优势的重要体现。党建引领具有保证乡村治理社会主义方向的政治优势，具有提升乡村治理体系和治理能力的功能性优势，具有保障乡村治理中人民主体地位的社会性优势。实践中，一些地方通过选派第一书记、强化党组织建设来引领乡村治理，显示出良好成效。党建引领乡村治理实践路径在于强化组织建设实现党建引领政治优势，构建党政复合治理体系实现党建引领功能优势，发挥党组织资源链接服务作用实现党建引领社会优势。

关键词：党建引领；乡村治理；制度优势

中图分类号：D6    文献标识码：A   文章编号：1004-3160（2023）01-0071-11

一、问题的提出与相关文献

2019年，中共中央印发《中国共产党农村工作条例》，把坚持和加强农村基层党组织领导作为一条红线贯穿始终，要求在党的统一领导下，打造充满活力、和谐有序的善治乡村，形成共建共治共享的乡村治理格局。2021年，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，提出要坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理的全过程、各方面，提升基层治理效能，彰显社会主义制度优势。实践中，一些农村地区村庄空心化，基层党员青黄不接，出现基层党组织弱化、虚化、边缘化问题，对党建引领乡村治理提出了新挑战。

近年来，围绕乡村治理体系和治理能力现代化及治理效能产生大量研究成果，主要集中在三个方面。一是乡村治理中党建引领制度优势和问题。党建引领基层治理有“人民至上”的价值本位优势、“尊重规律”的制度赋能优势、政治领航的组织动员优势、“干部当先”的头雁示范优势。[1]治理环境变化和治理结构变迁推动党组织嵌入和资源下沉，实现以党的领导为核心的基层社会服务与管理功能变革。[2]实践中，网格化“直联群众”实现了党建引领提升基层治理绩效。[3]党建引领功能主要是通过党组织与社会相互交融、渗透得以实现，政治机制、组织机制、吸纳机制和服务机制构成基层党组织体现领导力、组织力、凝聚力和回应力的几个主要机制。[4]党对乡村治理的全面领导是最主要的制度优势，但基层组织建设、乡村治理制度执行力存在不足。乡村治理中，缺乏真正群众路线，导致群众沦为治理的客体和对象，从而带来乡村党建无法引领的问题。[5]二是治理效能提升途径。制度体系优势转化为国家治理效能的核心是坚持党的领导。[6]制度优势转化为国家治理效能不仅需要在政治系统的“输入”环节做好制度优势因素的转化发力，也要强化对政治系统内部的科学管理和实践衔接工作，并做好政治系统“输出”环节的反馈和评估。[7]迈向乡村治理的基层党建创新，是找回群众、激活党建并重塑基层治理。政党通过“嵌入式整合”，构建政党与乡村社会关系，从而实现党建引领，[8]党建引领需要从提能赋权、乡村治理网络重构、乡村治理机制搞活等方面来着手。[9]

实现乡村善治和带领人民创造幸福生活既是中国共产党的不懈追求，也是党的重要使命。习近平总书记在党的二十大报告中指出，“中国共产党是为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的党”，[10]16为民造福是立党为公、执政为民的本质要求。基层党组织既是领导基层治理的坚强战斗堡垒，也是带领广大群众走向富裕的核心力量。但许多的研究没有把基层党建作为乡村治理中的一个核心变量，没有将最终目标落到乡村治理效能的提升上。[11]我们需要研究的是，党建引领在乡村治理中的制度优势是什么？党建引领乡村治理的实践路径是什么？

二、党建引领乡村治理的制度优势

无论是国家的运转，还是乡村治理都需要有制度的支撑。“不同经济主体市场化竞争的经济制度、中国共产党全面领导的制度体系、单一制的中央集权的行政体制，至少这三项制度的综合效应，在支持中国高效快速的发展的同时，也为中国治理优势提供了保障。”[12]但从根本上来看，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，中国共产党是最高政治领导力量”[10]5。党建引领乡村治理具有政治优势、功能优势和社会优势，它既是保证社会主义方向的基础，也是提升乡村治理体系和治理能力的有效保障，还是保证乡村治理中人民主体地位的基石。

（一）党建引领具有保证乡村治理社会主义方向的政治优势

不同于其他的组织，中国共产党具有鲜明政治属性，政治功能是其首要功能，具体体现为坚持正确的政治方向、政治立场和政治道路。党建引领保证了乡村治理的社会主义方向。作为一种制度，社会主义是比资本主义更高的社会形态，是对资本主义制度的否定。近代以来革命斗争事实证明，资产阶级共和国道路在中国行不通，唯一的选择是“工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政”。[13]新中国成立后，我们一直将社会主义模式与“苏联模式”划等号，甚至把“苏联模式”的弊端当作社会主义的本质属性，导致社会主义建设中出现不少挫折和失误，以致有人怀疑和否定社会主义。对此，邓小平强调，“我们建立的社会主义制度是个好制度，必须坚持。我们马克思主义者过去闹革命，就是为社会主义、共产主义崇高理想而奋斗。现在我们搞经济改革，仍然要坚持社会主义道路，坚持共产主义的远大理想，年轻一代尤其要懂得这一点。”[14]116重温中国历史特别是中国近现代史，我们发现中国除了在中国共产党领导下走社会主义道路外，别无选择。“一旦中国抛弃社会主义，就要回到半殖民地半封建社会，不要说实现‘小康’，就连温饱也没有保证。”[14]206在中国领导力量和发展方向上，我们必须坚持党的领导，坚持社会主义方向。正如习近平总书记在庆祝中国共产党成立一百周年大会上讲话中所说的那样，“中国特色社会主义是党和人民历经千辛万苦、付出巨大代价取得的根本成就，是实现中华民族伟大复兴的正确道路。”[15]10

党管农村工作和乡村治理中坚持党的领导既是我党的传统，也是我们的制度优势。新中国成立以来，农村管理体制经历了人民公社体制、上世纪末的乡政村治体制和近年来的农村社区治理体制。历史发展证明，党在农村的基层组织是乡村治理的领导者，党建引领是保证乡村治理社会主义方向的基础。首先，基层党组织是党的农村工作方针政策的宣传者、实施者。党的方针政策需要通过基层党组织传递给农民，让农民清晰了解党中央政策，农民的心声也通过基层党组织反映给党中央。农村基层党组织作为乡村治理的领导者，将党中央和人民群众紧密连接起来。其次，基层党组织是党的农村工作的领导者和组织者。农村基层党组织是党在农村的执政根基。党的农村工作需要广大群众的参与和支持，而基层党组织可以很好地领导、组织、动员各种社会组织和力量参与乡村治理，参与到党的农村工作中来。最后，基层党组织是保证党的农村工作社会主义方向的坚强力量。《中国共产党农村基层组织工作条例》明确规定“必须坚持党的农村基层组织领导地位不动摇”。党组织在参与乡村治理的各种组织中居于领导地位，中国共产党立党为公、执政为民的本质决定了党在乡村治理工作中始终扮演总揽全局、协调各方的角色，这有利于保障党在农村的执政能力和保证乡村治理沿着社会主义方向前进。

（二）党建引领具有提升乡村治理体系和治理能力的功能性优势

乡村治理制度体系和治理成效总是相伴相随，制度体系起着根本性、全局性的作用，它决定和影响治理成效。中国共产党带领导人民建立和完善中国特色社会主义制度，这种制度“是具有鲜明中国特色、明显制度优势、强大自我完善能力的先进制度”[16]36。“处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量，而政党强大与否又要视其制度化群众支持的情况，其力量正好反映了这种支持的规模及制度化程度。那些在实际上已经达到或者可以被认为达到政治高度稳定的处于现代化之中的国家，至少拥有一个强大的政党。”[17]正是因为有中国共产党这个坚强的领导核心，具有鲜明中国特色的制度体系才得以构建起来，并实现高效运转。

乡村治理的制度体系和治理体系不断完善。从制度体系看，1954年颁布的《中华人民共和国宪法》第一次以国家根本大法的形式，将县以下的乡、民族乡和镇确定为我国农村基层政权，并形成基层党组织领导的一元治理模式。[18]到上世纪80年代初，随着人民公社解体，原有的公社、生产大队和生产队三级体制被乡镇、村民委员会和村民小组架构所替代，形成党领导下的村民自治体系。《中国共产党农村基层组织工作条例》和《关于加强和改进乡村治理的指导意见》规定乡镇党委和村党组织“全面领导乡镇、村的各类组织和各项工作”，为党建引领乡村治理确立了制度基石。

从国家治理体系与治理能力现代化角度看，中华民族之所以能迎来从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，最根本的是因为党领导人民建立和完善了中国特色社会主义制度。制度竞争日益成为国家间最根本的竞争。只有强化制度执行力才能切实把我国制度优势转化为治理效能，习近平总书记强调，“制度的生命力在于执行。”[19]128在乡村治理实践中，在党中央坚强领导下，许多地方积极探索如何在乡村治理重要事权中发挥农村基层党组织领导作用的体制机制，如选派第一书记参与村庄治理；以党建为统领，搭建村级议事协商平台，实现多元主体共同参与村级治理；实施村级事务、惠民服务由党组织推动落实等。这些机制为保障党对乡村治理的领导奠定了实践基础。

（三）党建引领具有保障乡村治理中人民主体地位的社会性优势

为解决近代以来国家一盘散沙和政权“内卷化”问题，新中国成立后，政党向乡村社会不断延伸和渗透，乡土社会被整合为一个高度组织化的政治社会[20]。在政社合一体制下，基层党组织不仅领导农村各项工作，还进行资源分配和社会治理，领导作用也得以发挥。改革开放后，随着农村人民公社体制解体和农村基层“乡政村治”确立，基层党组织逐步远离乡村治理中心。一方面，在村治逻辑下，作为乡村工作重心的党务让步给村务，党组织边缘化，领导作用不明显；另一方面，乡村治理中农民参与不足问题非常突出。正因如此，习近平总书记说，“基层党组织是贯彻落实党中央决策部署的‘最后一公里’，不能出现‘断头路’，要坚持大抓基层的鲜明导向，持续整顿软弱涣散基层党组织，有效实现党的组织和党的工作全覆盖，抓紧补齐基层党组织领导基层治理的各种短板，把各领域基层党组织建设成为实现党的领导的坚强战斗堡垒”。[15]504在这种背景下，加强党建引领，保障农民参与乡村治理成为基层党组织建设的重要议题。

党管农村是我们的传统，党组织是乡村治理的领导者，人民群众是保证乡村治理制度正常运行的重要力量。首先，人民群众是乡村治理的主体。村民委员会组织法规定的村民会议、村民代表会议、村民小组会议以及村务监督委员会等成为人民群众参与乡村治理的重要渠道。近年来，一些地方发展出村民议事厅、村民说事等新模式，为村民有序参与乡村治理提供了便利。议事协商调动农民积极性、主动性，有效发挥乡村治理全过程人民民主的制度优势。其次，党建引领具有为社会主体参与乡村治理赋能的制度优势。为化解各种治理问题和弥补村民自治的不足，中央提出“拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道”[10]30。党建引领“赋予主体权力、能力和能量来激发社会主体参与的积极性和主动性”[21]。它能有效激活社会主体参与的内生动力，构建社会治理共同体，实现协同治理。社会组织的灵活机制和非营利特质使得社会组织在邻里互助、公益慈善和服务群众等方面具有独特优势。在基层党组织引领和支持下，社会组织积极参与农村矛盾调解、沟通、协调以及村庄议事协商，能够更好地促进乡村善治。

三、案例选择：Y市L村党建引领乡村治理实践

为了解党建引领乡村治理实际情况，笔者于2020年底到粤北的L村进行调研。L村位于粤北Y市西北部，离市区21公里。L村下辖17个村民小组，现有耕地面积2638亩，村民558户2430人，常住人口约1560人，前几年是广东省定贫困村，有贫困户63户、165人。在农村税费改革后一段时间内，乡村治理缺乏投入，很多事务难以落地，严重影响乡村治理。针对乡村治理弱化等问题，Y市启动加强农村基层党组织建设工作。

（一）加强组织建设，筑牢党建引领政治优势

加强组织建设是首要任务。2016年L村迎来驻村M书记，初到L村，M书记就将党的组织建设作为党建引领的首要任务。“十八大之前，我镇基层党组织虚化、弱化、边缘化问题比较严重，多村黑恶势力的出现大大阻碍了L村的发展。党组织建设，必须把党性体现在前面，但农村党员有时不能表现出先进性，引导则变得极为关键。”“唯有组织内部党性提高了，才能带动其他党员参与进来，才能进一步落实民生实事。村民感受到成果，才会支持咱们工作。”①

首先是党性培养制度化。M书记到任后，积极落实“4+1+N”制度，即以按月缴纳党费、学习党章、过政治生日、学习习近平新时代中国特色社会主义思想4项固定活动和政策文件上墙宣传、优秀党员经验分享等N个自选动作为载体，将党性培养制度化。学会开会则是L村党员党性培养的另外一课。“最初组织大家来开会真是个头疼的事儿，大家三三两两围坐在一起，嗑瓜子聊家常，不到十分钟就结束。太形式化，没有任何意义。”“开会只能一个主题，定了主题就定会议流程，学习后每个党员讲述自己的理解，确保文件理解无偏差，任务目标清楚明晰。”①“每次过政治生日时，回忆起当年在党旗下宣誓的初心，总会有种荣誉感和责任感涌上心头。与其他党员同志们聚在一起聊聊近况，谈谈工作任务，帮助解决当下难题，也像是个大家庭一样了。”②“4+1+N”制度的落实不仅提升了党员身份认同感，还提升了组织建设制度化水平。