农村基层党组织带头人队伍建设转型与路径优化

摘要：后税费时代以来，农村基层党组织带头人队伍建设出现了转型趋势：在选培环节，引领发展的能人型带头人成为重点的选培对象；在管理环节，带头人的职业化已逐步成为趋势；在监督环节，针对农村基层党组织带头人队伍的监督程序和监督渠道实现了制度化。带头人队伍建设的转型增强了农村基层党组织执政的先进性、科学性和纯洁性，取得了突出的建设成效。但不可回避的是，个别地区在部分建设环节上存在一些不平衡性。为了高质量推进农村基层党组织带头人队伍建设，应坚持“以人民为中心”的理念，尊重人民的选择，着眼实际强化带头人队伍选培的开放性；立足人民的需求，在带头人队伍管理中充分践行群众路线；围绕人民的认可，加大对带头人队伍的关爱与支持力度。

关键词：农村基层党组织；带头人；队伍建设；职业化

中图分类号：D2   文献标识码：A  文章编号：1004-3605（2023）05-0082-11

农村基层党组织是党在基层的战斗堡垒，也是农村改革与发展的领导力量。在农村基层党组织中带头人是领导核心，其素质、能力和作风直接关乎农村基层党组织的执政水平。也正是由于其重要性，各级党委政府都高度重视带头人队伍建设，不断创新举措来完善带头人的政治观念、提高工作能力、增强服务意识及提高廉洁自律性等。进入后税费时代之后，尤其是党的十八大以来，党和国家针对农村基层党组织带头人队伍建设所实施的举措已经体系化，无论是在选拔培养环节还是在管理监督等环节都已经形成了新的导向。相较于以往的历史时段，农村基层党组织带头人队伍建设已经实现了转型。

农村基层党组织带头人队伍建设及转型过程具有重要意义，其不仅决定了带头人队伍的群体属性和履职过程，也对基层党组织的战斗力和执政水平产生直接影响。当前学术界对农村基层党组织带头人队伍的研究主要集中于三方面。首先是面临挑战的研究。主要分析现阶段农村基层党组织带头人队伍所面临的问题并提出一些对策和建议。杨根乔认为农村基层党组织带头人在引领导航、示范带动、教育引导、坚强后盾等方面存在六个“不够”。应从提高完善选拔任用制度、构建教育培训体系、筑牢监督约束防线、健全激励保障机制等方面做出努力[1]。其次是工作评价的研究。主要从微观角度分析影响带头人工作的变量。王韬钦构建了农村基层党组织带头人应有的政治、能力、思想、领导权威等四个维度的评价体系，对影响农村党组织带头人认可度的因素进行了相关分析[2]。再次是队伍成长的研究。主要从宏观角度对带头人的成长周期及规律进行分析。彭宏杰分析了带头人成长的本土生成规律、公认促成规律、组织养成等八大规律，认为优秀村党组织带头人的成长是以上规律综合作用的结果[3]。

综述之，当前围绕农村基层党组织带头人队伍建设取得了一些研究成果，但存在两方面的短板：一方面是对带头人队伍发展的历史过程鲜有分析，缺少动态的视角，从而难以拓展广度；另一方面是对带头人队伍转型的过程及内在机理把握不够，缺少机制分析，从而难以拓展深度。上述两方面因素的存在致使当前研究还有较多空白点，不仅对队伍建设的内在规律把握不足，也难以提出精准的未来建设路径。基于上述研究的短板，笔者拟从历史视角切入，分析农村基层党组织带头人队伍的转型过程，尤其是将带头人队伍建设中的选培、管理和监督等环节进行精细化分析，探寻转型的机理并提出可能的优化路径。

一、农村基层党组织带头人队伍选培的能人转型

在农业税费时期，农村基层的中心工作是收取农业税费并严格贯彻计划生育政策。基层党委政府在农村基层党组织带头人的遴选中侧重考察其完成中心工作的能力，是否有较强的工作魄力，能否将基层党委政府所要求的税费任务和计划生育目标有效落实等。农业税费时期的农村基层党组织带头人为完成中心任务提供了主体保障。但在缺乏有效约束的情况下，一些地区也出现了层层加码导致农民税费负担过重的问题，甚至在世纪之交酿成了“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的“三农问题”。为了减轻农民负担并夯实农村基层政权基础，2005年党和国家取消了农业税费并推出了统筹城乡发展和新农村建设的重大战略，不再向农民“汲取”资源，反而开始推动国家“资源”下乡，目的是通过城市反哺农村，工业反哺农业，大力发展农村和农业。正是在这样的时代背景下，能人型的带头人逐步涌现。所谓能人型带头人指的是有较强的引领村庄发展能力和社会治理能力的带头人，从广义上可以划分为本土能人和外部能人两种类型[4]。

其一是返乡的本土能人。伴随着市场经济的深化以及工商业的迅猛发展，农村的中青年劳动力开始大规模地时空迁移，从传统村落的农业领域进入城镇中的非农领域就业。在这一过程中，部分具有技术或经商能力的农民党员迅速在市场发展中获得先机并进行了财富积累，成为村庄经济分化中的经济精英群体。尽管这部分农民精英群体的生产经营活动大都在村庄之外，但部分人依然属于农村户籍，与村庄保持着紧密联系。进行换届选举时，具有参与意愿的个体党员精英往往会返乡参选，由经济精英转变为乡村的政治能人。

返乡的本土能人一般经过党员选举程序成为带头人，他们在参选的过程中往往能得到基层党委政府和农民党员群众的双重支持：首先，之所以得到基层党委政府的支持，在于其致富带动能力强且有更多的发展思路、更宽广的发展视野，在推动乡村一线发展的过程中能发挥排头兵作用；而且能人型的带头人往往能将经济优势转化为自身的权威性，将自身意志转化为治理行为，能根据政策有效完成上级党委政府安排的各项任务。由此，农村基层党组织能人型带头人通常被基层党委政府树立为正面典型，甚至被视为基层发展的“标杆”式人物。其次，之所以得到农村党员群众的支持，在于他们具有较强的财富积累和致富能力，可以进一步建构农村社会中的关系网络，积累政治参与的社会资本。他们借助于经济能力上的优势，能带领村庄获得更多的发展机遇，甚至能凭借自身的财力对党员群众进行扶危济困，被村民寄予了较高的期望。在上述两方面因素的作用下，本土的能人返乡任农村基层党组织带头人已经成为重要趋势。

其二是选派的外部能人。农村基层党组织是党领导农村的战斗堡垒，也是实现乡村振兴的基石，一直受到各级党委政府的高度重视。但个别地区的部分农村基层党组织发展不平衡，存在着虚化、弱化、边缘化等问题；部分带头人群体能力有限，在推动脱贫攻坚和乡村振兴的过程中缺乏战斗力；部分地区中青年群体从村庄大量外流，农村基层党组织带头人队伍面临后继乏人的风险。在上述因素作用下，从村庄的党员中已难以选出优秀的带头人。为了有效应对这一难题，各级党委政府开始从外部选派“能人”型带头人，主要包括两种类型。第一种类型是“第一书记”。为了解决一些农村地区长期存在的贫困问题并巩固脱贫成果，党和国家要求省市县遴选政治素质好、工作能力强且有事业心的党员干部到重点村任“第一书记”，与村级党组织的村党组织书记共同开展工作。“第一书记”作为带头人需要通过为民办实事来巩固脱贫攻坚成果，通过加强党建引领来提升治理水平，从而全面推动乡村振兴。[5]第二种类型是“下派书记”。在“第一书记”之外，很多地区的基层党委政府还会直接下派村党组织书记。针对软弱涣散的农村基层党组织，尤其农村基层党组织存在工作停滞、矛盾复杂、服务能力差等突出困境的情况，县乡党委政府往往会从机关事业单位直接调任优秀的党员干部“下乡”任村党组织书记，村庄不再从内部产生带头人。“下派书记”全面行使带头人的所有职权，着力解决农村基层党组织所面临的各类具体困境，努力推动村庄治理的良性发展。

无论是“第一书记”还是“下派书记”都需要经过组织程序的严格遴选，具有较强的工作经验和综合领导能力，也具有干事创业的责任心和工作热情。所以从广义上看，他们都可以被视为能人型的农村基层党组织带头人，他们作为上级党委政府委派的领导力量在乡村振兴过程中发挥了重要的推动作用：一方面他们的目标在于实现富民强村。作为由机关事业单位选派的优秀干部，他们具有超越村庄之外的宽广视野和综合能力，也具有追求村庄发展成效的明确目标和使命感。他们不仅可以从派出单位及相关部门争取帮扶，也可以利用正式或非正式的社会关系争取项目资源以发展产业或壮大村集体经济，带动村民实现共同富裕；另一方面他们也着重提升村庄的治理水平。他们作为外部派驻或调任的带头人与村庄内部没有直接的利益关联，一般都会将规范村务和民主决策、民主管理、民主监督等作为治理重点，善于走访联系群众来听取意见建议并积极化解矛盾，达到密切党群关系、提升治理水平的效果。[6]也正是由于“第一书记”和“下派书记”既能引入外部资源又能解决村庄治理中的困境，他们不仅受到基层党委政府的青睐，而且也受到广大党员群众的普遍支持，成为助推乡村振兴的重要外部力量。

习近平总书记强调农村发展需要好的带头人，又指出要加强基层党组织带头人队伍建设，注重培养选拔有干劲、会干事、作风正派、办事公道的人担任支部书记，团结带领乡亲们脱贫致富奔小康。由此，自进入后税费时代以来，尤其是进入新时代以来，各级党委政府及广大党员群众更加看重带头人的干事创业能力以及社会治理能力，无论是本土能人还是外来能人，都引领了村庄发展并提升了村庄的治理水平，为扎实推进农村农民共同富裕提供了政治保障。

二、农村基层党组织带头人队伍管理的职业化转型

在农业税费时期，组织完成农业生产并进行税费征收、完成计划生育等“硬任务”是村两委的重点任务。除了这些重点任务外，村两委主要精力用于调解农民的矛盾纠纷以维护村庄稳定。这一时期的任务相对单一且具有阶段性，带头人在集中完成任务之余，有较多的空余时间来从事农业生产或兼业生产活动。这一时期的村两委干部待遇也相对有限，主要从本村所收取的农业税费中进行“提留”。如果能按时完成税费征收等各项任务则会有额外的绩效激励。上述任务和待遇来源形塑了带头人管理的两个面向。其一是农村基层党组织带头人开展农业税费征收等重点工作时具有“包干”特征，带头人及村委干部的主要精力集中于重点工作，其他的工作相对比较少，不需要进行专职“坐班”；其二是农村基层党组织带头人所获得的待遇属于“误工补贴”性质，额度并不多，他们在工作之余要忙于家庭生计。同时他们生产生活于本村庄之中，会利用在“熟人社会”中长期积累起来的社会资本和人情关系网络来协助开展工作。

进入后税费时代以来，农村基层党组织带头人队伍管理所面临的内外部环境发生较大转变，主要表现为以下三方面。首先，农村基层党组织带头人的待遇开始由政府财政保障。由于农业税费取消使“提留”失去了来源渠道，带头人的工作待遇一般由各级党委政府通过财政转移支付的形式来予以保障，“自上而下”的待遇发挥了指挥棒的功效，对带头人的施政行为发挥直接影响；其次是农村基层党组织带头人需要完成的“自上而下”任务增多。伴随着城乡统筹一体化战略的实施，农村各项事业的标准全面提高，尤其是美丽乡村建设、乡村振兴等战略实施使基层党组织承担的指标和任务迅速增多，无论是征地拆迁还是新型社区建设、产业发展等，都对基层党组织带来了新的压力；再次是农村基层党组织带头人面临“自下而上”的新挑战。伴随着农民参与市场程度的增强和法治的普及，农民的法律意识和权利观念不断增强，无论是便民服务事项的办理还是各类专门工作例如土地流转、福利保障、集体经济发展等都给带头人的能力带来了挑战。

上述三个层面的转变对农村基层党组织带头人管理产生了重要影响。后税费时代之后，各级党委政府开始对带头人工作提出规范要求，这些要求逐步消除了传统管理过程中具有的“非职业化”特征，农村基层党组织带头人队伍管理的职业化特征越来越彰显，具体表现在以下方面。

其一是全职岗位与岗位保障。岗位的规定及相关制度是队伍管理的基础环节。当前全国很多地区的基层党委政府都要求农村基层党组织带头人在工作日“坐班”，保证有充足的时间和精力来处理工作，如果外出也需请假。这些做法改变了以往村干部的“兼职”状态。既然基层党委政府要求带头人全职工作，就必然配备相应的待遇和保障，具体包括以下几个部分。首先是基本报酬。很多地区规定带头人的基本报酬可高于当地农民人均可支配收入，保障农村基层党组织带头人有稳定的收入，可以没有生活的后顾之忧。其次是相对较好的养老及医疗保障。农民群体大部分都购买农村养老保险，但为了给农村基层党组织带头人群体更多的福利保障，很多地方的基层党委政府往往以补贴的形式给符合条件的带头人购买城市养老保险或企业养老保险，使他们在退休之后享受更高待遇。而在医疗保障上，一般会安排带头人群体进行免费体检等。这些保障举措增加了农村基层党组织带头人群体的福利，使带头人成为有吸引力的岗位。再次是一些地区开始探索职业年金政策。一些经济发达地区借助于自身地方财力的支持，实施了针对农村基层党组织带头人群体的职业年金政策，地方党委政府按照一定缴费基数和占比补助职业年金，带头人可以在法定年龄退休后享受更高的待遇。