习近平人民城市重要理念的基本内涵与中国实践

摘要：习近平总书记提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念紧扣以人民为中心这一理论主题，回答了城市建设发展依靠谁、为了谁的根本问题，指明了共建共治共享的人民城市实现路径，为推进新时代城市工作提供了基本遵循。贯彻人民城市重要理念的经验成效主要有：巩固党领导人民进行城市建设的权威基础、凝聚人民城市建设的广泛共识、筑牢人民城市建设的法治保障。探索新时代人民城市建设发展的实践路径，需要充分发挥协商民主、基层治理、制度设计对人民城市建设发展的重要作用，不断开创人民城市高质量发展的新局面。

关键词：人民城市重要理念;中国实践;党的领导;协商民主;基层治理

中图分类号：C91    文献标志码：A    文章编号：1004-3160（2022）01-0022-10

2015年12月召开的中央城市工作会议中，习近平总书记强调指出，“城市工作是一个系统工程。做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。这是我们做好城市工作的出发点和落脚点。”[1]这是“人民城市”这一概念首次出现于党和国家的工作部署中。2016年5月，中共中央政治局部署推动京津冀协同发展会议中再次明确提出，“要坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民，从广大市民需要出发。”[2]2019年8月，习近平总书记在兰州市考察时进一步旗帜鲜明地强调，“城市是人民的，城市建设要贯彻以人民为中心的发展思想，让人民群众生活更幸福。”[3]2019年11月，习近平总书记在上海考察时精准地凝练出人民城市重要理念的基本内涵，即“人民城市人民建，人民城市为人民。”[4]基于此，2020年11月，在浦东开发开放30周年庆祝大会上的讲话中，习近平总书记再次敏锐地指出，“提高城市治理现代化水平，开创人民城市建设新局面。”[5]总之，习近平总书记一系列关于人民城市的重要论述深刻揭示了“坚持和发展什么样的中国特色社会主义城市建设”“怎样坚持和发展中国特色社会主义城市建设”的重大命题，为深入推进城市建设和发展提供了根本遵循，是我国推进人民城市建设的根本指针。

一、人民城市：中国特色城市建设的新论述与新理念

人民城市是习近平总书记对中国特色社会主义城市的全新设计，既“继承了中国共产党人关于城市管理建设的初心和理想，强化人民在城市中的主体地位”[6]，又创新了中国特色城市建设理念，更好地展示出人民的“美好生活需要”。深入研究习近平总书记关于人民城市的重要论述，明确人民城市的基本内涵、实现路径与理论主题，可为中国特色社会主义城市建设提供理论支撑。

（一）基本内涵

“人民城市人民建、人民城市为人民”是人民城市重要理念的基本内涵。它深刻回答了城市建设发展依靠谁、为了谁的根本问题。人民城市建设的主体是人民，人民城市建设的目的是不断造福人民，满足人民对美好生活的向往。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉贯穿于城市建设的全过程和各方面。我国的城市建设必须自觉尊重和坚持人民主体地位，大力发挥群众的首创精神，充分激发人民在城市治理中的主人翁精神，将人民城市建设工作牢牢扎根于人民之中，积极探索市民参与城市建设的有效路径。“政府、社会、市民要同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力”[7]，政府、人民、企业等城市建设主体一道管理城市事务、共同承担社会责任，不断开创人民共建城市的新格局。

城市建设为人民服务是社会主义城市建设的价值依归，必须将“人民群众满不满意，生活方便不方便”[1]作为人民城市建设的评判标准，必须使城市建设成果更好、更多地惠及全体人民，提升人民的幸福感、安全感和获得感。把更多公共空间、绿色环境、发展机会留给人民，让市民更加便捷地获取公共产品、更加舒心地享受绿色生活、更加公平地获得发展机遇，“努力打造人人都能享有品质生活的城市、人人都能有序参与治理的城市、人人都有人生出彩机会的城市。”[8]

（二）核心要义

以人民为中心，是人民城市重要理念的核心主题。把事关人民的事放在城市建设的突出位置，用更大力度为群众办实事、做好事、解难事。人民城市重要理念要求城市建设真正从人民的生活出发，不断提升城市的吸引力、创造力和竞争力。以人民为中心，人民本位，既是人民城市的理论主题，又是新时代中国特色社会主义城市建设的主线，这一主题和主线是基于中国共产党的宗旨、初心和使命得出的。

在党的领导下，人民与城市的关系明确为人民是城市的主人，城市的发展依靠人民、为了人民，人民性是社会主义城市的根本属性。推进人民城市建设工作，要牢牢把握城市的根本属性，“把人民的向往作为城市建设发展的方向，把人民的需求作为城市建设发展的追求，把人民的痛点作为城市建设发展的重点，把人民的感受作为检验城市发展成效的标尺。”[9]总之，切勿把以人民为中心仅仅当作城市建设的口号，而是要切实将为民服务工程办到群众心坎上，把人民城市的建设成果用于提升群众获得感、幸福感的实践中。在新形势下深入贯彻以人民为中心的发展理念，要更加注重人民日常生活的需求和心理感受，进一步满足多层次、个性化和高品质的民生需求，让人民从城市建设的积极参与者转变成为城市建设的受益者、评判者。

（三）实践逻辑

以共建为根本动力，以共治为重要方式，以共享为最终目的，是人民城市的实现路径。“共建共治共享”既是社会治理新格局，又是城市建设新境界。辩证唯物主义和历史唯物主义认为，人民群众是历史的创造者。建设人民城市的根本动力在于人民的支持、参与和建设。毫无疑问，人民是城市建设的主力军，更是城市建设和发展的动力源泉和深厚根基。城市在过去取得的辉煌成就归根结底是人民创造的，城市未来的发展更要依靠人民。

随着人民城市的实践发展，要更注重与吸纳人民对城市建设的积极探索，持续创新“有事好商量、众人的事情由众人商量”的制度化实践，开拓多元社会主体共建人民城市的新局面。要激活蕴藏在广大群众中的无穷智慧和磅礴力量，为打造中国特色现代化城市提供不竭动力。共治是人民城市重要理念的题中应有之义，亦是人民城市建设的必由之路。城市是人民的城市，人民主动参与城市治理体系，充分发挥其在治理体系中的主体作用，将人民城市建设转化为牢固根植人民、紧密依靠人民、不断造福人民的行动。人民城市建设的最终目的是共享，即人民共享城市的发展成果，使得人民城市建设真正满足人民的服务需求、切实提高人民的生活水平、不断满足人民对美好生活的新期待。

坚持和加强党的领导，是中国特色社会主义城市建设保持正确方向、不断前行的根本保障。“中国共产党作为执政党，代表人民执掌政权，领导人民运行治权。”[10]可以说，人民城市的实质是人民主权与中国共产党领导的辩证统一。坚持和加强党对人民城市的全面领导根本上是要充分认识到党在城市建设中的重要地位和作用。“历史和现实已经证明，中国共产党是推动新中国城市建设的领导力量，是新中国城市建设的主导者、谋划者和推动者，在新中国城市建设中处于绝对的领导地位。”[11]要更好地发挥党的领导在人民城市建设中的整合功能和嵌入特征，加强和完善城市基层党建工作，将服务群众推向“最后一厘米”。既抓党建驱动牵引资源，又抓基层党建保障群众诉求回应，充分发挥枢纽型组织的作用，进而达到人民城市重要理念一张蓝图绘到底的目标。

二、人民城市重要理念的经验成效

人民城市这一重要理念与不同地方情境相结合，实现了国家顶层设计和地方创新实践的双重突破。2019年1月，在河北雄安新区考察调研时，习近平总书记深刻地指出，“建新城是为了老百姓过上更好生活”[12]，在浦东开发开放30周年庆祝大会上又对浦东提高城市治理现代化水平提出了新要求[5]。概言之，我们认为，不同的城市结合自身经济社会发展特点，探索了人民城市建设的实践路径。这里我们试图将践行人民城市重要理念的经验成效总结为：巩固党领导人民进行城市建设的权威、凝聚人民城市建设的广泛共识、筑牢人民城市建设的法治保障。具体而言：

（一）巩固党领导人民进行城市建设的权威基础

党的十九大报告指出，“中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。这个初心和使命是激励中国共产党人不断前行的根本动力。”[13]不断满足人民对美好生活的需要是中国共产党担负的重要历史使命。中国共产党人的初心和使命要落实到人民生活的幸福感、获得感和安全感的明显提升上。2015年中央城市工作会议明确指出“城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，我们要深刻认识城市在我国经济社会发展、民生改善中的重要作用。”[1]人民城市的建设和发展是满足人民美好生活需要的抓手，党在领导城市建设中不断“贴近群众、团结群众、引导群众、赢得群众”。推进人民城市建设的核心理念是坚持以人民为中心，是中国共产党初心和使命的生动实践。

人民城市建设是党的初心和使命的具体体现。人民城市建设蕴含着治理的逻辑，治理需要党的权威实现其目标。在中国，社会组织和人民对于党的权威的存在都有着高度的心理认同。“在基层社会中，权威通过各种官方文化传播、思想教育、政治动员等得到民众的心理认同，并不断深化。”[14]在人民城市建设中，让各个领域、各个方面坚定自觉地坚持党的领导，需要进一步巩固党领导人民进行城市建设的权威。党领导人民进行城市建设的权威基础的主要来源是党执政的合法性、城市建设公共政策的合法性与稳定性及其具体执行的正当性。这既需要凝聚人民城市建设的广泛共识，筑牢人民城市建设的法治保障，探索新时代人民城市建设发展的实践路径，又需要充分发挥协商民主、基层治理、制度设计的作用，进一步推进人民城市建设。如，2020年6月，上海市在贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念的部署工作会中强调“用更优的供给满足人民需求，用最好的资源服务人民，提供更多的机遇成就每一个人”，特别指出“要完善制度供给，丰富好事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践。”[15]加强党建引领是巩固党领导人民进行城市建设权威基础的基本途径。江苏省构建“1+4”为内涵的简约高效基层治理新模式，浙江省推行的“最多跑一次”改革，上海实施的“一网通办”等等都让群众办事更方便、更快捷、更贴心，努力切实将“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念贯穿于城市建设，将“提高人民获得感”作为检验城市建设各项工作的标准，从人民生活的小事入手，以更高标准更严要求创造宜居宜业的城市环境。

（二）凝聚人民城市建设的广泛共识

人民城市事关国家一系列战略安排和发展部署，既是机遇又是挑战。目前，人民城市建设依然处于不断探索、日臻完善的阶段。需要不断破解公众参与城市建设的配套制度和法律不足的难题，化解城市远期发展与官员近期政绩之间的矛盾。基于此，习近平总书记提出关于“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，明确了城市建设的主题依靠、导向重心与部署规划，提供了城市建设的基本遵循，为推进城市工作打开了思路。深入贯彻落实这一重要理念，需要凝聚人民城市建设的广泛共识。我们认为，此处的“共识”包含两个方面，一是政府内部要秉持以人民为中心的立场，以实际成效取信于民;二是人民要有城市建设者和主人翁意识，汇聚起共建共治共享人民城市的磅礴力量。

政府的共识。在相当长的时间里，无论是城市治理理论抑或实践，都大量关注政府这一主体，以政府作为理论与实践的中心。“政府管理以其法定性、权威性和强制性的多种途径和方式，执行人民意志，实现公共利益，实施国家治理”[10]。但简单强调政府为中心的城市建设，可能会为了获得更高的绩效或奖励而忽略甚至严重影响居民的实际利益和需求。比如，有些基层地方政府以推进城市建设为名，盲目取缔小商小贩，侵害了他们的合法权益。因此，要实现以人民为中心的城市建设，首先要最大限度地转变政府工作人员的理念认知，从过去的政府本位转变为民众本位。比如，2021年1月，广东省政府工作报告要求，政府工作人员“要坚持实干导向，办百姓实事，求实效，加强对各地的指导服务和督查督办，力戒形式主义、官僚主义。”[16]2021年4月，广西自治区信访局在动员部署会议中提出深入推进信访工作需要“提高效率，转变作风，服务基层和群众”[17]。“法无授权不可为”逐渐成为政府的共识。这种共识就是人民本位共识的直接映射。可以说，人民本位共识在政府内部的生成与成熟，为推进建设人民城市奠定了重要的主体基础。