制度重塑生活：民族地区扶贫移民融入城市社区的制度分析

摘要：自2011年全国22省易地扶贫搬迁战略的全面推进以来，中国共产党领导中国人民胜利完成了以“断穷根”为基本目标、以民族地区为主要对象、以城市安置为重要途径的千万贫困人口易地搬迁。对于具有显著农耕文明特质的扶贫移民而言，搬出大山、迁出故土仅仅是脱贫致富路上的第一步，适应新的城市文明、融入社区环境则是当务之急和长远之计。面对扶贫移民生活空间位移引发的系统性生活紊乱，党和政府及时作出了积极的回应，开启了从“搬迁安置”到“社区融入”的重心位移。当前民族地区扶贫移民融入城市社区呈现出“总体性低度融入”的态势，并显现出结构性、工具性、浅层性和单向性特征，其深层原因在于社区融入制度的结构失衡，包括社区融入内外制度之间的失衡、社区融入外在制度的结构失衡和社区融入内在制度的结构失衡。探寻扶贫移民从“脱嵌”到“深嵌”、从“工具性融入”到“价值性融入”的实现路径，必须从居民的需求端角度重构社区生活共同体，从治理的供给侧角度建设社区治理共同体。在此基础上积极构建内外双生、结构均衡的社区融入制度框架。

关键词：民族地区;移民扶贫模式;社区生活共同体;社区治理共同体

中图分类号：C91   文献标志码：A   文章编号：1004-3160（2022）01-0032-10

“全面实现小康，少数民族一个都不能少，一个都不能掉队。”[1]消除民族地区贫困、共建共享美好生活，是中国共产党人的重要使命和执政目标，也是中国特色社会主义的本质要求。为破解民族地区“一方水土养不起一方人”的空间性贫困困境，我国自20世纪80年代以来就积极探索以易地搬迁为重要途径的移民扶贫模式。从1983年“三西”移民扶贫行动的发端，到2001年四省易地扶贫搬迁工程的试点，再到2011年以来全国22省易地扶贫搬迁战略的全面推进，移民扶贫工作经历了从民族地区向中东部地区扩散、从地方探索到顶层设计、从区域实践到整体推进的制度变迁过程。毋庸置疑，民族地区始终是易地扶贫搬迁政策实践的重要区域。新世纪以来的2000多万扶贫移民中（2001至2015年全国累计搬迁贫困人口1200万、2015至2020年易地扶贫搬迁的建档立卡贫困人口约981万），民族地区人口至少占一半。经过多年努力，具有生存性贫困或发展性贫困的民族地区省份已完成了易地扶贫搬迁工程。

在扶贫移民安置方式选择上，与全国多数区域一样，民族地区也表现出强烈的城市偏好，即倾向在县城和小城镇集中安置扶贫移民。然而，对于具有显著农耕文明特质的扶贫移民而言，搬出大山、迁出故土仅仅是脱贫致富长征路上的的第一步，适应新的城市文明、融入城市社区环境则是当务之急和长远之计。对此，2020年3月习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上强调：“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点”，并指出“下一步的重点是稳得住、有就业、逐步能致富”。因此，如何融入城市社区，成为后搬迁时代民族地区扶贫移民适应性发展的重要议题。

一、民族地区扶贫移民的城市境遇与社区融入的制度安排

（一）系统性的生活紊乱：民族地区扶贫移民的城市境遇

与全国中东部地区一样，民族地区易地扶贫搬迁也具有显著的规划性特点，政府主导、自上而下、行动迅速。截至2020年9月，全国“十三五”易地扶贫搬迁规划中的数百万西部少数民族群众不到五年的时间就搬出了大山、搬进了城市，完成了易地扶贫搬迁的“前半篇文章”。然而，搬家容易安心难。由于生活空间的位移与转换，易地扶贫搬迁群众原有的农村生活系统逐渐走向解体，新型的城市社区生活系统重建缓慢，不少扶贫移民面临着生活系统紊乱的境遇。

一是人居环境适应困境。地理空间上，从具有“八山一水一分田”地貌特征的偏远高寒山区向具有公共服务设施的县城或小城镇搬迁;居住格局上，从农村庭院式散居向城市楼房化集中安置转变。扶贫移民的城市集中生活很大程度改变了长期以来西部少数民族存在的“地理资本贫困”，为广大少数民族贫困群众脱贫致富奠定了基础，但从散居到聚居、从庭院式到高楼层的空间压缩势必给不少扶贫移民带来诸多不适应。

二是生计模式转型困境。易地扶贫搬迁在改变扶贫移民生计空间的同时，也挑战原有的生计模式。搬迁前，民族地区群众主要依赖土地资源从事传统的家户种养，生存技能主要是与农耕种养相关的农业生产技术，生计来源也主要是土地产出。入城后，扶贫移民必须掌握城市生存技能、开辟城市生计空间、寻求城市生计来源。然而，多数扶贫移民文化水平不高、人力资本较弱、谋生能力有限，生计模式陷入转型困境。

三是社交网络重建困境。过去，扶贫移民常年生活在彼此亲密、出入相友、守望相助的“礼俗社会”。随着扶贫移民从农村向小城镇、县城的搬迁，原有的社交网络遭遇割裂。例如，广西龙胜县10个乡、97个行政村、158个自然村组的3360户扶贫移民在县城的“老乡家园”移民安置小区重组;广西环江县思恩镇毛南家园社区2125户8079人来自全县12个乡镇。如何打破移民家庭的“原子化”、移民小区的“孤岛群”，让扶贫移民融入小区乃至整个城市社区，让各族扶贫移民在新的社会空间相互融合，重建扶贫移民的城市社会交往网络和互嵌型的民族结构，是做好易地扶贫搬迁“后半篇文章”的重要工作。

四是公共参与选择困境。通过公共参与来满足内在需求，是人类的本质属性，自然也是民族地区扶贫移民的内在冲动和行动指向。搬迁前，困难群众的公共参与场域主要是所在村落、行政村和乡镇，在“乡政村治”格局中表达利益诉求。迁入城市后，扶贫移民很大程度上成为了社区居民，公共参与场域应适时向小区、社区和城市基层转移。然而，由于多数扶贫移民户籍未迁，“人户分离”，面临着公共参与场域选择的“两难困境”。

五是社区文化重建困境。易地扶贫搬迁不仅是一个居住空间“移形换位”的过程，也是一个文化空间“移神换位”的过程。进入城市文化空间的扶贫移民难免遭遇城乡文化之间的冲突，产生“文化震惊”、滋生文化焦虑，亟需尽快重建社区文化，但文化变迁的“堕距效应”[2]使得社区文化重建具有一定的长期性和艰巨性。

（二）回应型的政府行动：政府主导的城市社区融入制度供给

面对城市社区扶贫移民的系统性生活紊乱，如何促进扶贫移民有效融入新环境，预防返贫困境、走向美好生活，是后搬迁时代各类行动者必须面对的新课题。中国共产党在长期的实践探索和经验总结中铸就了一个基本理念：凭借制度安排的理性力量可以重建新秩序，政府主导的易地扶贫搬迁政策改变了贫困群众的贫困生活，政府设计的社区融入制度自然也能重塑扶贫移民的城市生活。在这一理念的引领下，党和政府对扶贫移民进入城市后可能遭遇的融入困境作出了积极的回应，即以政策安排的制度供给方式应对扶贫移民的系统性生活紊乱。根据“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的分权管理体制，政府各层级根据管理权限积极制定社区融入政策。

社区融入政策具有五个基本特征：一是超前性，易地扶贫搬迁规划之时就充分考虑到了扶贫移民安置之后的生活融入问题;二是互动性，地方政府的先行探索与中央政府的顶层设计相互配合;三是指令性，上级政府的各类政策为下级政府提供了较为精确的行动路线;四是多样性，政策供给主体多元、政策涉及内容多样、政策目标指向多维;五是聚焦性，各级各类社区融入政策主要面向安置区基础建设和扶贫移民经济融入。

从政策目标聚焦情况看，社区融入政策既有本原的制度，也有次生的制度。前者是指直接针对易地扶贫搬迁“后半篇文章”、旨在帮助扶贫移民融入新环境而出台的制度安排，后者是指直接针对易地扶贫搬迁“前半篇文章”但涉及扶贫移民融入新环境的制度设置。新时期易地扶贫搬迁战略实施以来，中央政府出台了《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》《新时期易地扶贫搬迁工作百问百答》等次生类社区融入政策，也出台了《关于做好易地扶贫搬迁就业帮扶工作的通知》《关于印发2020年易地扶贫搬迁后续扶持若干政策措施的通知》等本原类社区融入政策。

从政策内容看，社区融入政策既有综合性的，也有专项性的，呈现多元化特点。前者的政策目标具有多元性，如2019年6月十个中央部委联合出台的《关于进一步加大易地扶贫搬迁后续扶持工作力度的指导意见》;后者的政策目标具有单一性，如2019年5月四个中央部委联合下发的《关于做好易地扶贫搬迁就业帮扶工作的通知》。

可以说，正是由于党和政府强有力的制度安排，短短五年时间内，八个民族地区数百万贫困人口从生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发的“贫困空间”向生存发展条件较好的“优势空间”搬迁，尤其是向有现代文明标识之称的“城市空间”转移，不仅实现了现行标准下的精准脱贫，而且开启了扶贫移民从“安置”到“安心”的“破冰之旅”。

二、民族地区扶贫移民融入城市社区的基本实态及其制度归因

（一）总体性低度融入：民族地区扶贫移民融入城市社区的基本实态

针对民族地区扶贫移民初居城市面临的系统性生活紊乱，党和政府从易地搬迁动员伊始就采取了回应性的制度安排，积极促进扶贫移民融入城市社区。当前，民族地区不少扶贫移民已初步融入了城市社区，但总体上显现出低度融入的态势。

1.经济融入的低层

经济基础决定上层建筑，经济融入是扶贫移民融入城市社区的基础工程，现实情况却是民族地区不少扶贫移民在城市社区的经济融入能力还较低。从就业区域和职业层次看，扶贫移民主要在西部地区省内乃至县内务工，主要从事收入相对较低的“低层职业”。从收入来源和消费情况看，入城的多数扶贫移民家庭年收入不高也不稳定，务农仍然是不少移民家庭的重要收入来源，导致他们消费总体水平不高、消费结构层次较低。收入水平和消费能力强烈影响着扶贫移民融入城市社区的深度。

2.社会融入的低嵌

扶贫移民融入城市社区的一个关键环节是嵌入城市社区结构、构建城市社交网络、重育城市社会资本。[3]当前民族地区扶贫移民嵌入城市社区网络的能力还较低。人际交往方面，扶贫移民交往对象主要是具有血缘或地缘关系的首属群体，扶贫移民与社区原住民的交往多属于工具型交往。休闲娱乐方面，没有交互、间接交流的娱乐活动多，频繁互动、直接交流的娱乐活动少。社会参与方面，社区参与人数较少、参与频率较低、公益型参与不多、主动性参与不多。

3.政治融入的低能

扶贫移民融入城市社区的一个重要维度是从专注经济社会方面的私人事务转向关注政治行政方面的公共事务。民族地区不少扶贫移民对所在城市社区的法定组织认知有限、参与社区政治事务的热情不高、参与社区公共事务的自主性较低。据调查，龙胜县城“老乡家园”扶贫移民小区与所在社区的居委会办公场所仅一楼之隔，但获悉社区居委会具体地址者不到一半（仅42.1%），对社区党组织和社区居委会成员表示“全认识”或“认识大部分”的只有10.0%。

4.文化融入的低浅

扶贫移民融入城市社区的核心标志是，对传统农耕文化的自觉扬弃、对现代城市文化的欣然接纳。当前民族地区不少扶贫移民对现代城市文明的精神价值、生活方式和规范体系认知较浅、接纳度较低。调研发现，扶贫移民普遍具有如下特点：等靠要思想较浓、缺乏自强不息精神;自由散漫习气较重、计划惜时观念较弱;重视面子人情、轻视原则规则。

5.心理融入的低效

扶贫移民融入城市社区总体效果较差，表现为身份认同度较低、现实评价不高，与未来预期形成一定反差。322份问卷抽样统计结果显示：认为自己属于“城市人”的仅占2.2%，认为自己属于“农村居民”或“易地扶贫搬迁人口”的高达87.2%，另有10.6%的被访者认为自己属于“城镇移民”“农民工”或“身份不明确者”。当问及“与原来村寨相比，您在本安置点（社区）的生活感受如何”时，普遍评价不高，除“住房”（76.3%）和“交通”（62.4%）的积极评价超过半数外，其他如“小孩上学”“购买东西”“卫生条件”“用电”“找工作”“室外照明”“通讯”“饮水”“收入”的积极评价依次下降，评价最低的是社会交往。但有高达78.9%的扶贫移民对未来的美好生活充满期待。