党领导立法：道路之由、理论之元与制度之要

摘要：西方国家立法是在政党内嵌于议会的模式下展开的，此种模式以特定政治传统为前提，其适用具有很大局限性，不足为其他国家所取。我国经过长期的法治实践摸索出了一条与西方不同的党领导立法的道路，它符合本国特殊传统背景下的现代化转型要求，也体现了法治对政治的承接与呼应，是我们在中国特色社会主义新时代正确把握立法方向、有效破解立法难题的必然之选。为继续坚持和完善党对立法的领导，我们应把党领导立法与人大主导立法有机结合起来，牢固树立人民主体地位，坚持和完善人民代表大会制度，不断发展全过程人民民主，通过改进《立法法》中的相关规定进一步加快形成人大主导立法的工作格局，使党对立法的领导进一步得到加强。

关键词：党的领导;法治;立法;人民代表大会制度;全过程人民民主

中图分类号：D90  文献标识码：A    文章编号：1004-3160（2022）01-0087-12

立法是法治事业的源头性、基础性工程，通常对法治国家整体运行发挥着定向定位的作用。在我国，坚持党的领导是以《宪法》为根基、以《立法法》为主干的立法规范体系对立法工作提出的基本政治要求。全面依法治国基本方略实施以来，党中央高度重视立法领域的领导制度问题，党的十八届四中、五中全会以及十九届四中全会等会议多次对“党领导立法”的精神予以强调。全面建设社会主义现代化国家新征程开启之后，习近平总书记在2021年10月召开的中央人大工作会议上再次作出“加强党对立法工作的集中统一领导”重要论述。回顾四十多年改革开放伟大实践，中国共产党在人民代表大会制度理论与实践创新的基础上，领导立法主动适应体制机制改革和经济社会发展需要，成功完成了包括民法典在内的一系列重要立法项目，使立法的引领和推动作用显著增强。事实证明：“治理一个国家，推动一个国家现代化，并不是只有西方制度模式这一条路，各国完全可以走出自己的道路来”[1]7。今天，深入探讨党领导立法的道路之由、理论之元与制度之要，以坚持和完善人民代表大会制度，不断发展全过程人民民主为进路加强党对立法的领导，对于未来进一步促进中国特色社会主义新时代立法的创新和发展具有重大现实意义。

一、党领导立法的道路之由：西方立法体制不适用于中国

在人类迈向现代社会的历史进程中，立法沿着民主化轨道逐渐变为一种参与主体空前广泛的大规模政治活动，非借助于政党机制不能切实开展和推进。19世纪以来，大量政党在世界各国诞生，它们踏上政治舞台成为公共事务的主要决策者和积极行动者，通过组织、动员等手段将传统时代统治集团以外更大范围中的利益表达导入议会制度下的立法议程，史无前例地使立法机构实现了从“朝中禁脔”到“天下公器”的转变。不过，政党发挥上述作用的机理和路数并无通用模式。各国据以构建政党制度的国情具有特殊性，经济社会发展阶段参差不齐，传统政治文化也殊异乎彼此，故议会和选举等代议工具为立法提供合法性依据的能力在不同国家间会发生较为明显的强弱变化。在此变化的牵动之下，不同国家的政党在立法中所扮演的角色、遵循的规范、承担的责任、表征的意义都呈现出分化趋向。西方是现代化转型的先行者，在现代文明探索之路上收获了巨大成功，并赢得强大制度话语权。它们借助于国家与资本的力量将这种话语权进一步打造成排他性的话语霸权，强行向发展中国家推销西方模式，企图实现西方体制的全球化扩张。但现代性从来不是一元的，西方国家的成功也只能在其民族经验范围内予以解释，突破了这个范围，西方体制便会暴露出其作为一种地方治理路径的空间局限性。

征诸史实，西方封建时代的传统政治制度并没有因近代市民阶层的蓬勃兴起而迅速崩朽，它们遵循着历史制度主义的“均衡”原理在现代政体中赓续升级，有些还被西方后世尊为“民主政体的压舱石”。“英国史上最为耀眼的宪法性文件”——1215年大宪章旨在重新划定王权范围，扩大、巩固贵族议会、领主法庭、教会组织的权力，其本质不过是金雀花王朝封建集团内部国王与封建主、教士之间重新分配利益的一纸协定。以大宪章为代表的西方传统制度，如王权有限、御前会议、领主法庭、城市自由等，与今天在西方国家享有崇高宪法地位的君主立宪、国民议会、司法独立、地方自治等现代制度之间真实地存在着一种先后相继的源流关系。质言之，西方现代制度其实并不完全是现代社会的新生事物，早在封建割据时代它们就从维持王权、采邑权、神权三者均衡的制度实践中获得了最初的化育。当然传统制度的现代继受是以制度本身具有能够适应和满足民主政治多元参与一般要求的器质属性为基本前提的，一些国家的传统制度与民主政治榫合度较低，难以逾越新旧时代的分界线。对于此类国家而言，现代化转型意味着政治制度的破旧立新、脱胎换骨，其过程和结果极可能伴随着不可测度的社会秩序风险，因而必然会对政党在国家治理中的职责提出超越西方的要求。亨廷顿认为：“在处于现代化之中的政治体系中，政党在提供合法性和稳定性的重要意义和传统社会的制度性遗产之间存在着反方向的变化关系。”[2]因为“权力运转的每一个瞬间，必定有一套叙事在支撑着，而这套叙事被抽走之后，再强大的权力也即刻烟消云散”[3]。此时如果没有高度组织化的政党担负起以意识形态锻造新权威和新合法性依据的重任，那么社会将滑向动荡不安、暴力横生的危境。因此，一个国家和民族对政党制度的选择不应脱离本国实际，不能照搬“西方模式”。盲目消解本国政党逻辑是一种非常冒险的选择，有可能导致国家陷入“颜色革命”的政治极端主义旋涡。

我国古代创造过辉煌的制度文明，某些典章制度在今天仍生机勃勃，如官员科层制。但是作为一个两千多年前就在辽阔疆域上建立起统一中央集权的早熟国家，中国很难发展出古希腊式的城邦公民大会制度，也断绝了它日后走向欧洲封建贵族议会制度的可能。所以，中国传统制度始终缺乏一个建立于利益分化基础之上的，以创设博弈机制为功能特征的基本构造。自春秋列国“铸刑鼎”“作竹刑”始，中国创制成文法累代不辍，其成果卷帙浩繁、蔚为大观，奠定了足以称美于世的中华法系。然而，这些立法背后是不断巩固、高度发达的一元立法体制，遵循的是“一断于上”的政治传统和“统而有序”的法律文化。“皇帝处于至尊地位，总揽包括立法权在内的一切国家大权，一切法的制定、修改或废除都由皇帝命令或允许，由皇帝钦定，以皇帝名义公布。”[4]这种一元立法体制根本无法在自身框架内做出适应现代民主需要的实质性突破。

此种境况注定了中国立法制度的现代化转型是一场传统资源严重不足的“非西方”式变革。封建主义经过辛亥革命和两次帝制复辟失败之后再无生机，民主共和成为发展大势。但中国20世纪前半叶的吊诡之处在于：一方面民主日渐深入人心，“辛亥革命后，旧中国一时出现了300多个政党和政治团体”[5];而另一方面民主政治最显著的标志民主立法却屡屡受挫，国民大会、国会、立法会等立法机构不但未能有所作为，反而沦为反动统治的工具，相继推出了若干“形式上的先进和内涵上的虚假并存的装饰性、圈套型立法”[6]。这说明现代政治制度的民主性并非其顺利运行的充分根据，符合法治标准的良性立法也并不必然在议会框架之下自然实现。在中国政治传统因相关制度阙如而无法为现代议会提供合法性和权威性支持的情况下，军阀、官僚等“强人”就会顺势崛起，用权力抢占权威留下的空白，成为社会动乱的源泉。

这是任何一个西方国家不曾遇到的问题，它意味着立法的现代化转型在中国更为复杂艰巨，不仅要在传统之外另起炉灶，创立符合现代政治民主取向的法律制度，而且还要充分挖掘现代政党在国家治理中的潜力，探寻用政党机制确保国家政治生活既充满活力又安定有序。要完成这一工程显然不可能到西方以“政党缺场”为特点的现代化模式中去寻找理论支持和现成的施工图[7]，“照抄照搬他国政治制度行不通，甚至会把国家前途命运葬送掉。”[8]根据习近平总书记提出的政治制度评价体系，“执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导”[9]是判定一国政治制度民主与否的重要指标之一。随着1949年新中国的成立，中国共产党从一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的革命党转变为居于领导地位长期执政的党。今天，中国人民应当在党的领导下，立足于本国实际，在充分尊重法治发展一般规律的基础上，以改革创新的勇气走出一条真正能有效满足本国立法需求的崭新道路。

二、党领导立法的理论之元：内涵、法治地位与时代意义

（一）正确认识党领导立法

中国共产党领导中国人民夺取新民主主义革命胜利并建立起社会主义制度之后，我国立法被纳入到社会主义民主政治整体框架之下，党不仅事实上成为全国立法工作的领导者，而且还得到《立法法》的确认。今天，坚持党的领导是我国开展立法工作必须遵循的首要政治和法律原则。

第一，党领导立法的主体是党的特定领导机构。十九届四中全会关于立法工作格局的论述将党的领导具体化为“党委领导”，这与党章第十条“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，做出决定”相一致，指明了党对立法的领导是建立在民主集中制基础上的集体领导，不是个人包办。当然，立法权本身以一定的行政区域或者军事单位级别为前提，并不是党的所有委员会都有领导立法的职责。根据《立法法》和《军事立法工作条例》的规定，不设区的市、市辖区、县（旗）党委，除中共中央军事委员会和战区、军兵种、武装警察部队党委以外的其他军事系统党委，以及所有基层党委，事实上不可能从事领导立法的活动。

第二，党领导立法的基本方式是依法领导。依法执政是党治国理政的基本方式，20世纪80年代彭真同志提出：“凡是关系国家和人民的大事，光是党内作出决定也不行，还要同人民商量，要通过国家的形式制定出来”;“讲法，要有宪法，还要有许多法，那都要按照国家的立法程序制定出来。”[10]进入新时代后，习近平总书记对执政中的法治问题又有许多创新性论述，“党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动”;[11]“党的领导必须依靠社会主义法治。”[12]由此可知：党对立法的领导应当依法进行，不能随意干涉甚至替代立法机关从事立法活动。目前我国已建立起以《宪法》为基石，以《立法法》为主干，以国务院《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》、中央军委《军事立法工作条例》、各地方人大结合本地实际情况制定的细则性条例等法律文件为补充，以《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《民族区域自治法》等非立法领域专门性法律中的相关规定为配合的立法制度体系。该体系是中国特色社会主义民主政治人民当家作主的基本内涵在立法领域的反映，尊重并维护这一体系体现了党执政价值取向与治国理政目标的统一。

第三，党领导立法的客体是一切立法活动。我国实行中央统一领导和一定程度分工，多级并存、多类结合的立法体制，既包括中央、省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大及其常委会与政府立法，自治县（旗）的人大立法，也包括中央军委、军委机关各部门、军兵种、军区、中国人民武装警察部队的军事立法;既包括必须严格遵守不与上位法相抵触原则的立法，也包括可依照当地民族的特点对一些法律和行政法规的规定作出变通规定的自治条例和单行条例，以及立足改革创新实践需要，根据全国人大授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的经济特区立法;既包括本权立法，也包括全国人大授权国务院，中央军委授权战区、军兵种进行的授权立法。无论哪一种立法都应当在党的领导下进行，不得以特殊性为由摆脱、回避党的领导。当然，党的领导并不构成对立法机关依照政权属性开展立法工作的妨碍和干扰，相反，它是立法机关发扬民主的重要组织保障。在具体实践中，党非常注重加强立法机关自主履责的角色意识，除政治和重大经济社会方面立法外，其他立法由立法机关根据法定权限自行组织开展起草审议活动。在党中央或者地方党委对重要立法工作已有明确意见或者明确规定的情况下，立法机关就相关问题向党委进行的请示报告也可以有所简化。

（二）党领导立法是我国立法工作的政治基础

虽然法治因其特殊的发展规律和相对独立的运行体系而在一定程度上有别于政治，但前者并非完全独立于后者的自我闭合系统。首先，从国家统治的层面来说，法治与政治之间是相为表里、体用一源的关系。实现国家统治所要达致的稳定秩序是法治背负的首要使命。实证主义法学代表凯尔森认为“具有‘国家’性质的统治权，体现为法律秩序的创造和执行”[13]。而马克思从阶级分析的视角出发更为深刻地指出：“你们的法不过是被奉为法律的你们这个阶级的意志。”[14]其次，从国家制度体系的层面来说，法治本身就是政治的一部分。根据黑格尔的法哲学论说，“国家的每一种权力都构成一个包含其他权力于其自身之中的整体，而所有的权力又都完整地包含在国家的理想性中并只构成一个单个的整体。”[15]那种认为不同部门的权力可以彼此孤立，甚至相互否定的观点，忽视了权力划分其实是国家依照自身的立国理论在可控范围内做出的一种技术性处理。因此，“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”[16]34现实中积极塑造自身法治形态的国家都事先默认了一套政治话语，并且怀有通过法治塑造来强化和传播这套话语的深层动机。特别是立法环节，它“直接处于法律与政治相交的锋面上”[17]，担负着利用法律教义学技术将政治话语转化为法律规则的任务，故而“西方法学家也认为公法只是一种复杂的政治话语形态，公法领域内的争论只是政治争论的延伸”[16]34。