论全球治理变革的中国方案：理念、制度与实践

摘要：全球治理不是治理在全球层面的延伸和运用，它是各国政府、国际组织和非政府组织等不同的治理主体为共同应对全球性问题挑战而进行的制度性协商与合作的民主过程。全球治理转型面临治理理念滞后性、治理制度不完善、治理实践中有效参与不足等问题。为推动构建人类命运共同体，中国主张变革全球治理理念，强调“共建共商共享”的新型治理理念;改革全球治理制度单中心、滞后性、碎片化等问题，倡导治理方式的制度化、民主化、法治化、规范化和合理化;加强“一带一路”建设，积极参与全球治理实践，推动沿线国家间的互利共生、包容互鉴。

关键词：人类命运共同体;全球治理;中国方案

中图分类号：D8   文献标志码：A    文章编号：1004-3160（2022）03-0005-12

当前全球治理出现了严重的治理赤字、民主赤字、规则赤字、发展赤字。问题的根源在于治理理念、制度和实践已经远远不能适应全球政治的现实发展态势，尤其是拥有世界人口绝大多数的新兴市场国家和发展中国家难以平等地获得公平公正的代表权、发言权和参与权。为解决这些问题，有效应对全球性问题的挑战、保障经济全球化的健康发展和实现人类福祉，中国提出了“共商共建共享”的新型全球治理理念，积极承担大国责任，主动参与和引领全球治理的转型与变革，并以此为指导发起了共建“一带一路”的新型治理实践倡议。

一、从治理到全球治理

尽管“治理”和“全球治理”都是20世纪90年代才真正成为人们关注的焦点，但我们不能简单认为“全球治理”仅仅是“治理”在全球层面的延伸和推广。为此，我们需要严格区分治理与全球治理，以免造成混淆。

（一）治理

尽管在英语国家，“治理”一词作为日常用语出现的历史已有数百年，其含义是指在特定范围内行使权威、进行有效安排和管理的政治进程，但直到20世纪80年代末，“治理”在学术界还是一个不常听到的词语。[1]161989年世界银行在《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》的报告中首次指出非洲问题反复出现的背后是“治理危机”（crisis in governance），认为可持续发展的先决条件是“政治合法性和共识”。为此，这个地区首要的是通过“政治革新”创造“多元制度结构”。[1]153此后“治理”被广泛应用。从20世纪90年代开始，“治理”被赋予新的含义，被广泛应用于社会经济等各种领域，并且开始在欧洲语言中传播开。[1]1-2

从西方社会内部的发展变迁来看，真正当代意义上的“治理”并没有出现在“早期现代”和“规范现代”两个阶段，而是出现在“成熟现代”阶段。其根本原因在于社会的成长和成熟，具体体现在社会公众依法成立了包括志愿者组织、公益慈善组织等在内的各种民间社会组织。社会组织的组织化程度明显提高，发挥的作用日益增强，产生的影响日益扩大。在此基础上，国家与社会就治理事务展开积极互动，导致“现代国家‘治理’的崭新模式”的成形。[2]如果我们进一步追问治理兴起背后更深层次的原因，那么，这一原因直接源自于国家的失败和市场的失效。[1]7治理可以弥补国家和市场在协调过程中的某些缺陷，有效促进和保障社会公共利益。

从世界范围来看，最初的治理“成为驯服第三世界的一种方式”，并没有让发展中国家真正参与其中，而是使其成为被治理的对象。这种话语严重依赖“现代西方知识体系”，并排斥和否定任何非西方的知识体系，为巩固资本主义的支配和控制提供便利。许多新兴市场国家努力通过改善治理以达到善治标准，将发达国家和国际金融机构支持的规则建制化，希望获得更高的投资评级。[3]286-290在此意义上的“治理”概念无疑具有意识形态性，其根本目的在于通过诱使发展中国家开展政治和经济方面的治理改革，为国际资本的流动扫平障碍和限制，服务于国际资本的无限增值。

（二）全球治理

最早提出和倡导全球治理的是德意志联邦共和国前总理威利·勃兰特，他作为主要成员发起成立的“全球治理委员会”在1995年发表了《天涯若比邻——全球治理委员会的报告》影响深远。报告指出全球出现了两种新的情况：一是民族—国家之间的相互依存和相互合作更广泛和更深刻了;二是各国之间变成更加紧密合作的全球友邻关系。这些变化需要改革国际合作模式，需要全球友邻马上采取共同行动，但报告特别强调指出全球治理不是走向“世界政府”或“世界联邦”，也不是仅仅处理政府之间的关系，而是一个“广泛的、充满活力的、复杂的进程”，不存在简单的固定模式或一组架构。[4]

而在国外学术界最早提出这一概念的是美国学者詹姆斯·罗西瑙，他在《没有政府的治理：世界政治中的秩序与变革》中探讨了全球治理，其理论被称为包括国内政治与全球政治的“分支理论”或“双重结构论”。与国内政治层面政府所处的中心地位以及政府治理所依靠的军事强制力不同，全球层面上“政府行为体与非政府行为体是一种不分主次的并列关系”。尽管全球治理国家行为体发挥重要作用，但它呈现为“一种没有政府强制性统治的有序治理方式”“是一种非国家中心的治理状态”。他强调全球治理应该发挥联合国和相关制度的中心作用，拓宽各种国际机制与跨国合作政策的网络空间和网络渠道。 [3]94-97

总的来看，目前国外学界关于全球治理还缺乏一个严谨、统一的理论体系，并且在很多问题上还未达成共识，存在很多争论和分歧，但有一点是大家都基本认可的：全球化造成的全球性问题是原先以民族国家以及政府间组织为权力运作核心的国际体系无法单独应对的，也无法依靠新自由主义所倡导的自由化、市场化、私有化来获得解决，而是需要新的政治应对之道。正如德克·梅斯纳和约翰·汉弗莱指出的：冷战结束后关于全球治理的争论反映了一种如下普遍共识，即加速发展的全球化带来的跨界和全球性问题无法依赖各行其是的传统民族国家得到有效解决，需要国家间以“新形式的超国家治理”为基础进行政治合作，需要多行为体通过各种形式的、不同层次的合作机制参与其中。[3]242-243

俞可平教授对全球治理的界定和研究在国内产生了广泛影响。他认为全球治理是各国政府、国际组织、各国公民为了最大限度地增进全球共同利益，通过“具有约束力的国际规制（regimes）”所开展的民主协商和合作，以共同应对和解决生态、移民、毒品、走私、传染病等全球性挑战和冲突，使国际政治经济新秩序得以正常稳定地运转。全球治理的要素主要包括以下五个：全球治理价值、全球治理规制、全球治理主体、全球治理对象、全球治理的效果。[3]37-41综合国内外学者的相关看法，我们可将全球治理界定为各国政府、国际组织和非政府组织等不同的治理主体为共同应对全球性问题挑战而进行的制度性协商与合作的民主过程。有效的全球治理是各主体共同设计和制定规则的对话协商过程，是一个分担责任、分享权力、共同维护全球共同利益的过程，是一个培育和建构伙伴关系的过程。

二、全球治理转型面临的挑战

全面把握冷战后全球政治的巨大转型与要求，深入推进全球治理的深度变革，共同应对全球性问题的挑战，为全球治理贡献中国智慧、中国力量、中国话语和中国方案，需要剖析全球治理转型面临的挑战，主要包括治理理念滞后性、治理制度不完善、治理实践中有效参与不足等问题。

（一）治理理念的滞后性

全球治理要素除了包括治理价值、治理主体、治理规则、治理对象、治理结果外，还应包括处于统摄和核心地位的“治理理念”。一些学者认识到尽管全球治理改革迄今为止没有取得重大进展存在国家利益方面的原因，但在深层次上是治理理念的问题。治理理念的滞后性包括理念自身的不足以及主流国际关系理论对理念建构作用认识的不足。有学者分析了治理理念的滞后性问题，指出目前的治理理念的现代性思维的体现，主要包括“一元主义治理观、工具理性和二元对立思维方式”[5]。

不过，除了通过反思现代性思维方式来揭示全球治理理念的不足外，我们还需要进一步从本体论角度反思，不能仅仅从结构因果作用考察文化观念层面的价值。在此意义上所谈的全球治理理念的滞后性是指主流国际关系理论对理念等文化建构作用认识的不足。作为目前国际关系学界占主导地位的新现实主义和新自由主义共同拥有两个基本假定：物质主义和个体主义。[6]2就前者而言，它认为国家原则上不可能成为朋友，国际政治的动力是权力和利益，所有对外政策都可以化约为国家纯粹利已的考量、权衡和算计，并视观念为单纯因果理论中另外一个自变量，只能对权力和利益起到微不足道的因果解释作用，而不能起到建构作用;[6]（中文版前言）就后者而言，它的假定是“所有的身份都是个人身份，所有利益都是个人利益，所有的行为都因为个人的信念而具有意义”[6]173。这种理性主义模式认为国家作出的选择只是工具理性自动激活，可以最大限度实现自我利益的行动，它既忽视了偏好或利益是如何被理念建构起来的问题，又缺乏自由反思的施动者，更重要的是潜在蕴含了一种成问题的本体论，即认为身份和利益的塑造不是社会互动的关键因素，可以脱离社会互动的关系性实践活动而发生;国家除了在国际交往中实现自我利益外没有其他内容，它在互动中如何对待他者对于国家界定自我身份来说也是无关紧要的事情。[6]34

可见，国际政治理论无法完全回避本体论问题。建立在上述本体论基础上的国际关系理论必然忽视国家间的互动过程和互动逻辑，忽视国家间共有治理理念对国家的偏好或利益的建构作用。在此，我们可以立足于马克思主义实践哲学的基础，借鉴和吸收国际关系理论中社会建构主义等观点，认识到在国家互动的实践活动中各方拥有的共有观念可以起到能动的反作用，参与建构双方的身份和利益。权力、制度和利益不是纯粹物质的，而是由物质力量和观念力量共同塑造的结果。在此基础上，我们才会真正重视全球治理的理念所起的能动作用。不过需要指出的是以亚历山大·温特为代表的国际政治的建构主义理论往往过分夸大理念等文化层面的建构作用，存在弱化物质条件制约因素的危险，与此同时，这一理论注重的仍是西方思想文化传统，明显缺乏对其他国家文化传统的关注。

（二）治理制度的不完善

从国际关系理论本身的发展来看，取代古典现实主义的新现实主义难以解释20世纪70年代以来的各国相互依赖、相互合作日益加强的情况。新自由制度主义认为国际社会存在合作的可能和条件，但合作不能被理解为国家间关系的和谐状态，它是在一种存在纷争或潜在纷争的情况下出现的。国际合作实际上是国家间相互调整和协调政策、避免利益冲突、实现共同利益的过程。为此，必须找到一种有效机制，有效减少欺骗行为，稳定双方对未来的预期，实现各方的互利共赢和帕累托最优解，限制利益冲突状态。

新自由制度主义认为国际制度是合作的有效机制。它是指国际关系领域为了实现相关行为体的期许而通过惯例、约定和协商等方式形成一系列正式和非正式的“原则、规范、规则和决策程序”，包括对事实、因果关系和诚实信仰的原则;以权利和义务方式确立的行为规范;对行动的专门规定和禁止的规则;决定和执行集体选择政策的决策性程序和习惯。[7]57它由国际规则、国际惯例等正式和非正式规则体系组成。各国通过长期反复的国际交往，在“制度选择”的激励和惩罚手段下，学会重新理解和界定自己的国家利益，倾向于通过合作实现长期的和较大的国家利益。

不过，新自由制度主义对国际制度本身缺乏有效的反思。虽然全球治理制度最初是由美国为主导确立的，促进了二战后国际政治经济新秩序的建立，极大推动了全球化的发展和全球合作的开展，但这一制度存在诸多不完善的地方，远不能适应全球深度治理的要求，需要对其加以彻底反思，以推进全球治理的变革。具体而言，不完善之处主要体现在以下几方面：

1.治理制度是单中心的。目前的全球治理制度本质上是以霸权国家为单一中心的、反映和代表西方主要资本主义国家利益和价值诉求的制度安排，适应了二战后国际政治权力分配的现实，深深地印上了美国中心主义和霸权主义的烙印。这种单中心治理制度具有“等级性、僵化性和失衡性”等特征，[8]欧美等发达国家不仅通过强大的经济、军事、政治实力掌握了全球治理制度的制定权和话语权，垄断了全球财富和资源的分配，而且不断利用制度霸权优势向广大发展中国家转嫁危机，谋取高额垄断利润，推卸一些本该承担的全球治理责任。在这种等级分明的结构体系中，数量较少的发达国家位居权力中心，广大发展中国家处于边缘地位，成为被治理的对象。南北差距不断扩大，全球贫困触目惊心，形式上平等的国际治理制度背后存在诸多的不平等和不公正。