新型城镇化背景下户籍制度改革的难点及对策

摘要：户籍制度改革，必须建立城乡统一的户口登记制度，打破城乡二元户籍制度，让每一位中国公民的户口，同步统一登记为居民户口，从城乡发展失衡入手，解决城市与农村之间的发展不平衡和城市内部分配不均衡双重问题。目前户籍制度在改革进程、户籍福利和差异化落户等方面存在难点，采取提高中小城市对农业人口的吸纳能力、调整大城市积分落户制度、完善户籍制度顶层设计、构建跨区域的“人地增减挂钩”制度、实施分散型城镇战略和建立多元成本分担机制，对中国的城镇化发展进行双重转型的改革具有重要的理论价值和政策启示。

关键词：新型城镇化;户籍制度改革;人口流动;成本分担

中图分类号：C93     文献标志码：A      文章编号：1004-3160（2022）03-0084-12

一、问题提出与文献述评

随着新型城镇化地推进，我国社会结构发生了深刻变化，户籍制度改革，革除的是不合时宜的制度藩篱，破除的是长期形成的利益壁垒。进一步推进户籍制度改革，是党的十九大报告确定的全面深化改革的重要内容，是一项牵一发动全身的基础性改革，事关工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，事关社会公平正义和亿万人民福祉，事关全面建成小康社会伟大进程，因此，全面、系统、深入研究我国新型城镇化背景下户籍制度改革，具有重大的战略意义。

自2014年7月国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，开启了新一轮户籍制度改革，我国户籍制度改革取得了重要进展，取消了农业户口和非农户口的区分，统一登记为居民户口，要求合理引导农业人口有序向城镇转移，有序推进农业转移人口市民化。由中央政府主导，地方政府以及各部门共同配合实施的全方位的户籍制度改革，深化了户籍制度改革的综合整治效果。总的来说，新一轮户籍制度改革取得了较大成绩，同时也存在着一些问题，如农业转移人口市民化进展缓慢等，我国户籍制度改革目标在于打破现在以农业户口和非农业户口身份依托的居住地管理和移民管控，实现人口自由迁移流动，构筑城乡居民居住地登记制度，实现居住地公共服务的普惠性和均等化，构筑依托国民身份的国民福利制度，建立国家统一市场体制;在于如何打破现有的利益格局而不造成新的社会冲突与群体对立，不仅要给予农民迁徙的自由，而且要给农民与城镇居民相等的权利，稳妥推进城镇化建设，缩小城乡差距，既确保完成既定目标，又要结合各地实际情况合理有序推进改革，才能交出户籍制度同步改革的满意“答卷”。

国外新型城镇化背景下户籍制度相关研究。一是城乡二元经济结构理论。自从20世纪50年代刘易斯模型以来，以农村劳动力转移促进城乡二元经济结构转换研究成了国外学者研究的主线。研究成果形成了发展经济学上四个经典的模型：刘易斯模型（1954），把经济增长过程与工业化过程以及人口流动过程紧密结合在一起分析;[1]拉尼斯——费景汉模型（1961），认为发展中国家农业部门，存在着数量巨大的剩余劳动力;乔根森模型（1961），创立了一个新的二元经济发展模型;托达罗人口流动模型（1970），提出农业劳动者迁入城市的动机主要决定于城乡预期收入差异。这几个模型从不同的角度揭示了二元经济结构转换的途径和规律，为发展中国家城市户籍制度的制定和二元经济结构转换提供了理论依据。二是国外户籍制度管理特点。国外户籍管理多数称为“生命登记”“民事登记”“人事登记”等，特点是公民拥有迁徙的自由;公民所享受的权利和义务相同;户籍登记的内容非常全面;户籍制度管理体系健全等。所不同的是管制手段不一样，有些靠市场加法治手段，如美国的户籍管理制度;有些靠政府加法治手段，如日本、印度的户籍管理制度;有些靠城市的管理水平来调节公民迁移和移居方向，如法国的户籍管理制度。

国内新型城镇化背景下户籍制度相关研究。相对国外相关研究起步较晚，自1981年后相关研究才逐步增多，一是新型城镇化背景下城市发展研究。姚士谋等（2011）提出快速工业化导致土地蔓延和无序扩张;中国人口与发展研究中心课题组（2012）提出人口空间集聚不足和人口城镇化滞后;丁守海（2014）提出城镇化改善非农产业劳动需求。[2]可见，新型城镇化加强城市建设和管理，关键在于实现人口与土地高度融合与协调发展，蔡昉等（2010），陈斌开、林毅夫（2013），欧阳慧、李智（2021）[3]等提出以人的城镇化为核心，走内涵式城镇化发展道路。[4]二是外来流动人口融入城市研究。田凯（1995），夏耕（2005），李沛霖（2021）等提出流动人口适应城市生活的过程是再社会化的过程。[5]周大鸣（2000），吴敬琏（2003）提出本地人和外地人在社区中形成了二元社区。李培林（2003）指出社会网络与社会资本在民工进城过程中发挥着节约交易成本和信息成本的作用。[6]三是户籍制度改革难点研究。张谦元、柴晓宇（2012），马庆彬（2014）等指出户籍制度改革背后是整个城市治理体系改革的过程。陈钊、陆铭（2016），赵军洁，张晓旭（2021）等指出改革涉及到户口，涉及到居住证，涉及到人口信息管理等多个方面，所以是一场全方位的改革，是一种整体构建。[7]

综观国内外已有的研究成果，单一研究城乡二元经济结构和农民工城市融合的文献较多，但从新型城镇化背景下分析户籍制度改革的难点及对策较少，全面深入探讨新型城镇化背景下户籍制度改革的难点及对策，对转型时期的户籍制度设计能提供参考价值，是学术界亟待开拓的一个重要研究领域。

二、新型城镇化背景下户籍制度改革的实施情况

（一）国家层面户籍制度改革的推动情况

1958年《中华人民共和国户口登记条例》标志着我国户籍制度的建立。自户籍制度建立伊始，户籍制度为推进我国工业化的进程作出了重要的贡献，但也造成了城乡对立的加剧和经济结构的僵硬化等问题。改革开放以来，户籍制度经历了三轮比较重要的改革，第一轮是以1984年中央一号文件允许务工经商的农民可以到集镇落户为标志，一直到20世纪90年代。第二轮改革是从20世纪90年代开始，一直到21世纪初，这一轮改革主要是以小城镇户籍制度的改革意见为主，开始允许有合法居住地，或者固定的职业以及稳定来源的农民可以在县级市以下的城镇落户，同时还有一些地方性的户籍制度（蓝印户口）出现。在这之后，户籍制度便进入了第三轮改革，这就是本轮户籍制度改革的开始。

从中央层面看，2014年国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，该文件一共提出了三个方面，共十一条具体的改革措施，主要内容包括：第一，户口迁移政策全面放开建制镇和小城市落户的限制。第二，创新人口管理模式，建立城乡统一的户口登记制度。第三，保护农业转移人口的合法权益，完善农业农村产权制度。

2015年国务院常务会议通过了《居住证暂行条例》，规定中国公民离开常住户口所在地，在其他地方居住半年以上的且符合“合法稳定就业”“合法稳定住所”等条件的，可以领取当地的居住证。同时该条例规定，持有居住证的中国公民有权利享受一系列的基本公共服务和便利条件。

2016年2月，国务院印发了《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》。该意见积极推进了农业转移人口市民化进程，提升了城市功能，要求培育中小城市群，并依靠小城市群辐射乡村建设，要求完善城市和农村的土地利用制度，完善城镇的住房制度，并且在新型城镇化和新农村建设等方面都提出了具体要求，尤其对农业转移人口市民化进程，提出了详细的要求。农业转移人口后代的教育问题是农业转移人口市民化过程的一大难点，教育部通过推进“以输入地政府为主、以全日制公办中小学为主”的政策，将随迁子女纳入区域教育发展规划和财政保证规划。2016年7月，国务院印发了《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，该意见提出了要按照城镇化规划和常住人口规模编制义务教育学校布局。2016年9月30号，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》，该通知结合当年政府工作报告中的“三个一亿人”的目标，提出加快实现农业转移人口市民化。至此，新一轮户籍制度改革的基本框架已经构建完毕。

从各部门的配套措施看，户籍制度改革的重点一直在于附着在户籍制度上的利益分配问题，因此与户籍制度改革相配套的改革同样重要。在2014年国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》出台以后，与户籍附着利益相关的各部门也相继出台了一系列配套措施。

公安部门作为户籍管理的主要部门，也是这次户籍制度改革的牵头部门，根据《国务院办公厅关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》的要求，率先在全面放开重点群体的落户限制，调整完善各类城市的落户方面作出了新的具体部署，同时推进户籍管理的信息化，建设了国家人口基础数据库。

国家发展改革委员会从推进新型城镇化建设和制定国家发展改革规划的角度出发，也对户籍制度改革提出了要求。2016年12月印发的《国家人口发展规划（2016-2030年）》，提出要加快户籍制度改革，实现以人为核心的城镇化，合理引导人口流动，进一步提高城镇化的质量。2017年1月国务院印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，明确了城镇基本公共服务常住人口全部覆盖的要求。2017年接连出台了《关于做好城镇保障家庭租赁补贴工作的指导意见》《关于在人口净流入的大城市加快发展住房租赁市场的通知》《关于支持北京市、上海市开展共有产权房试点的意见》等，通过完善公租房、住房公积金等政策措施，进一步帮助进城落户人员解决住房问题。

2019年2月印发的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，进一步提出了要放开放宽各个城市的落户限制（除个别超大城市外）。2019年3月31日《2019年新型城镇化建设重点任务》中提出了要继续加大户籍制度的改革力度，在此前的100万以下中小城市和小城镇取消落户限制的基础上，城区常住人口100万-300万的大城市也要全面放开落户限制，300万-500万的大城市要全面放宽落户条件。

2020年10月29日，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议提出深化户籍制度改革，完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，强化基本公共服务保障，加快农业转移人口市民化。

2021年3月11日，十三届全国人大四次会议通过的“十四五”规划提出深化户籍制度改革，进一步提到放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准一视同仁。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例，鼓励取消年度落户名额限制。

2022年3月国家发改委印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，再次提出持续深化户籍制度改革。实行积分落户政策的城市确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。鼓励人口集中流入城市区分中心城区和新区郊区等区域，制定差异化落户政策。推动具备条件的都市圈和城市群户籍准入年限同城化累计互认。

从国家层面户籍制度改革的推动看出，主要侧重于破解户籍制度落户限制问题，提出未来户籍制度改革的方向是健全以居住证为载体、与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，重点是促进人口的有序流动，鼓励地方政府提供更多基本公共服务和办事便利。

（二）地方户籍制度改革的落实情况

户籍制度改革的重点在于落实，在地方政府层面的落实情况，决定了改革的失败或成功。自国务院颁发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》后，各地相继出台了相应的对策意见。各地所出的实施意见是该意见的细化，在户籍制度改革的目标方向上，各地方政府都呼应了国务院的要求，且富有区域特性。总的来说，地方层面的户籍制度改革实现了以下几个方面的目标。

1.建立了城乡统一的户籍制度

绝大多数城市都根据意见取消了农业户口和非农业户口的区别，统一登记为居民户口，这是改革的一大亮点。虽然这样的改革，并没有从根本上将城市户口与农村户口区分开，但是在此基础上，以后的改革会更加容易，为后续推动城乡基本公共服务的统一覆盖提供了制度基础。一定程度上，这标志着往后政府在提供公共服务时，区分类别仅为本地和外来人口两个层面。