从碎片化到一体化：跨区域生态治理转型研究

摘要：跨区域生态环境问题往往爆发于不同行政区域或地理区域间，行政区划的刚性限制和生态系统整体性之间的内在张力使得跨区域生态治理呈现“碎片化”的现实样态，亟需找寻新的治理模式予以化解。跨区域生态一体化治理作为新兴的治理模式，能够促进区域间对生态治理理念的共同理解，实现区域间生态利益的协调与均衡以及增强跨区域生态治理制度系统的稳定性。因此，以生态一体化治理破解跨区域生态“碎片化”困境，助推跨区域生态治理转型具有必要性与可能性。以生态一体化治理助推跨区域生态治理转型需要强化区域间对绿色发展理念与生态共治理念的认同，构建跨区域利益协调共享机制与权责清单机制以及优化跨区域生态共治制度体系。

关键词：碎片化;一体化;跨区域生态治理;长三角

中图分类号：D63    文献标志码：A   文章编号：1004-3160（2022）03-0096-11

一、问题提出与文献回顾

改革开放40多年，长三角、京津冀与珠三角等区域社会发展与经济建设取得了举世瞩目的成绩，成为中国经济实现跨越式发展的引擎与助推器。然而，这些区域对于经济效益的追求往往建立在牺牲生态环境的基础上，在享受改革发展红利的同时需要面对区域生态系统遭受破坏的压力。跨区域生态问题因涉及不同行政区域使其解决的复杂性与不确定性远远超过其他区域治理难题。跨区域生态环境问题是某一区域生态环境问题通过媒介扩散传播至其他区域，造成不同行政区域或地理区域间跨区域生态环境污染。跨区域生态环境问题的复杂性与棘手性根源于行政区划的刚性壁垒与生态系统整体性之间的内在张力，使得跨区域生态治理面临严峻挑战。行政区划是国家通过行政区域划分并设置地方管理机关对国家公共事务实施分级管理。传统跨区域生态治理强调在行政区划基础上实施属地管理模式，各行政区域分别负责处理各自区域范围内的生态环境问题。但是，生态环境系统的整体性与关联性使得生态环境问题的扩散不以行政区域划分为转移。区域间生态系统的整体性与行政区划的分割性之间形成巨大张力，从而使得传统跨区域生态治理中的“属地管理”模式难以有效化解跨区域生态环境问题，亟需创新生态治理模式予以化解。

伴随着区域间生态系统的日益紧密，跨区域生态治理问题日渐引起学界的重视并展开深入研究，取得了丰富的理论研究成果。首先，基于规范研究视域阐释跨区域生态协同治理的合理性。学界分别从社会成本和资源配置效率视域[1]、社群主义视域[2]与体制改革创新视域[3]展开分析跨区域生态协同治理的合理性。与此同时，跨区域生态协同治理中受到政治系统错误政绩观、企业创新能力的缺失与利益竞争博弈等因素的制约，普遍存在“口号多于实效、多元但未协同”的问题，协同治理成效并未有效释放。[4]其次，基于经验分析视域剖析跨区域生态环境问题实践案例并提炼总结实践经验。国外学者苏珊·卢里[5]与布朗[6]在分析“卡弗德项目”与澳大利亚区域森林协议时指出，信息与知识共享、政府接受更多协同者角色、有效激励与高层政治家的期待是跨区域治理取得成功的关键。与此同时，国内学者则基于共生理论视角[7]、体制机制视角[8]、制度创新视角[9]以及多元共治视角[10]探究京津冀跨区域生态环境问题并提出有效的化解对策。针对长三角跨区域水污染治理难题，学界着重对长三角跨区域水污染治理机制进行剖析并从预警机制、补偿机制与交易机制等方面提出跨区域水污染治理对策。[11]

既有的理论与政策研究从多方面进行集思广益，汲取国内外相关理论研究成果，为后续跨区域生态治理的决策制定提供理论基础与实践支撑，对于化解跨区域生态治理难题提供了重要参考与有益借鉴。然而，已有研究成果在推进跨区域生态治理方面存在以下局限性：伴随着国家对于区域生态一体化的日益重视，学界部分学者对此展开深度研究，并提出推动实现区域生态一体化的制度举措。[12]除此之外，针对跨区域生态一体化治理研究的代表性专著与文章可谓凤毛麟角，这也折射出学界对于这一领域的关注度明显缺失。其次，现阶段学界对于跨区域生态治理的研究更多的侧重对于协同合作治理现状、问题与对策的关注，而对于跨区域生态一体化治理的研究较少，同时对于跨区域生态一体化治理的逻辑机理与实现路径缺乏整体性审视。本文基于跨区域生态一体化治理与跨区域生态环境问题的内在关联，探究跨区域生态一体化治理的内在机理，并在此基础上探索以生态一体化治理助推跨区域生态治理的转型路径，不断提升跨区域生态治理现代化水平。

二、碎片化：跨区域生态治理的现实样态

区域间生态系统的整体性与行政区划的分割性之间形成的内在张力决定了跨区域生态环境问题的有效治理依赖单一行政区域无法实现，需要各个行政区域间的互信、互动与共治才能得以达成。按照“集体行动逻辑”的分析，跨区域生态治理“集体行动”的达成与实施离不开认知统一、利益协调与制度约束三个影响变量。然而，跨区域生态治理实践表明，行政区域间在社会经济发展水平、生态治理认知水平、绿色发展理念认同度与生态利益结构等方面存在巨大差异，加上行政区域划分切割与纵向分权体制的束缚，使得跨区域生态治理呈现“碎片化”的现实样态。各区域间在生态治理目标与生态治理决策制定方面存在张力与冲突，使得跨区域生态共治的达成面临诸多挑战与风险。

（一）跨区域生态治理中的理念碎片化

跨区域生态治理理念碎片化是指区域地方政府由于生态绿色发展认知、生态绩效与生态共治共享等方面的差异引发的生态治理理念分歧。长三角、京津冀与珠三角等区域是我国社会经济发展优先的区域，成为引领我国经济增长的高度增长极，同时该区域也是生态环境风险的高度增长极。区域城市间社会经济发展水平的差异，“发展主义”与“GDP至上”理念的引领使得各地方政府在经济发展与生态治理之间难以抉择，从而引发经济发展优先抑或生态治理优先的内在认知张力。行政区域间在社会经济发展与生态绿色发展间的理念认知差异使得彼此间在跨区域生态治理方面难以形成合力，无法实现跨区域生态共治与生态共享。

第一，区域间对经济发展优先抑或绿色发展优先认知的冲突。区域城市间对于经济发展优先抑或绿色发展优先认知的冲突根源于区域城市间社会经济发展阶段的巨大差异。区域城市间社会经济发展阶段的不同意味着彼此阶段性发展目标存在差异性，同时与阶段发展目标相对应的产业结构、产业布局与经济发展重心必然存在显著差异。处于后工业发展阶段的发达城市在饱受生态环境污染苦果后更加注重生态治理与绿色发展，而处于工业化发展中期的欠发达城市在“发展主义”与“GDP至上”理念的引领下注重社会发展质量与经济发展提速，使得区域城市间呈现经济发展优先抑或生态治理优先的内在认知张力。长三角区域内的上海市连续启动实施八轮《上海市生态环境保护和建设三年行动计划》，2017年至2019年上海市的环保投资总计高达2300亿元，占到上海市GDP的比重超过3%。[1]1742017年上海市、江苏省与浙江省等经济发达省份对于各自的工业污染治理投资总额分别为448240万元、447999万元与369011万元，而同一时期的安徽省的工业污染治理投资总额仅为258955万元。[13]32同一区域内的二三线城市基于地方经济发展的迫切需求，对于引进本区域内的高污染与高耗能企业予以接纳，对其环境污染行为采取漠视、纵容甚至包庇的态度。区域城市间对经济发展优先抑或绿色发展优先认知的冲突，加上生态环境系统的整体性、关联性与外部性的特征使得环境污染在区域间扩散与转移，引发区域连片污染，大大增加跨区域生态治理难度。

第二，区域间生态共治与生态共享理念的缺失。在“GDP锦标赛”与生态考核机制下，各行政区域在承担经济发展职能的同时也承担生态环境治理与促进绿色发展的双重职能。跨区域生态环境问题往往爆发于地理界限与行政边界较为模糊的区域，而且跨区域生态环境问题形成的责任界定涉及主体广泛，责任主体的权利与地位难以划分与厘清。责任主体的广泛性与责任厘定的模糊性，加上制度机制约束缺失的情况下，各行政区域则采取“搭便车”的策略，以非合作博弈逃避推卸自身的责任。同时，将跨区域生态环境问题的预防与治理成本转嫁他人，尽可能降低本行政区域的生态治理成本。“我污染、他治理”“搭便车”与“以邻为壑”策略往往成为跨区域生态治理中地方政府的最佳选择，从而削弱了跨区域生态共治的整体合力，使得区域生态“公地悲剧”频频上演，直接带来“有组织的不负责任”的负面效应。[14]

（二）跨区域生态治理中的利益碎片化

马克思指出，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[15]伴随着改革开放的推进以及中央政府对于地方政府权力的下放，各行政区域间日渐形成独特的利益结构。跨区域生态治理实践表明，各行政区域在各自利益结构的支配驱使下，以实现自身利益最大化作为参与实施跨区域生态共治的逻辑起点。这种现实样态不仅塑造了跨区域生态治理中复杂多变的利益格局，而且各行政区域在经济利益与生态利益，地方局部利益与区域整体利益方面产生冲突，阻碍了跨区域生态共治与跨区域生态治理整体性目标的实现。

第一，区域间经济利益与生态利益的冲突与对立。区域间存在共同的利益有助于跨域生态共治集体行动的达成，利益的变化不断制约跨区域生态治理成效。区域间对经济发展优先抑或绿色发展优先认知的冲突使得彼此间利益目标呈现分散化与非均衡性，加之区域间自然资源禀赋与环境系统容量的不尽相同使得各行政区域在制定实施生态环境功能区划时往往体现其“个性化”追求。行政区域间缺乏利益调节机制极易引发生态利益分配与生态利益共享的相互掣肘，导致跨区域生态治理陷入“囚徒困境”。新安江下游地区的杭州人均GDP高达113063.20元，处于后工业化发展阶段的杭州更加注重生态环境保护与绿色发展，而处于上游地区的黄山人均GDP仅为38793元，正处于工业化发展中期的黄山更注重依赖钢铁、水泥与化工产业提升经济增速。[16]新安江下游的杭州为推动绿色发展与生态治理，而满足生态环境质量要求就无疑会抑制处于上游地区黄山的经济发展，使得上下游之间经济利益诉求与生态利益诉求严重相左，各行政区域间便存在严重的利益冲突。

第二，区域间生态治理权利与生态治理责任的失衡。现阶段跨区域生态治理遵循传统“属地管理”模式处理生态环境污染难题，区域内的各地方政府依旧是跨区域生态治理的主体。各城市间社会经济发展水平与自然资源禀赋存在差异，生态系统容量的不尽相同，使其在制定实施区域生态功能规划时呈现“差异化”与“个性化”的特征。不同行政区域间发展阶段的差异使得彼此间的发展目标与发展模式不尽相同，相同的生态治理标准对于发达城市与欠发达城市的适用性存有差异。在跨区域水环境污染治理中，上下游地区划定的水环境功能区及其相关标准各不相同，上游地区的划定明显宽于下游地区。[17]与此相对应的就出现上游跨域区域集中建设化工园区集聚区，而下游跨域区域设置水源取水口的矛盾，对于下游群众的饮水安全与生命健康构成威胁，甚至使得整个区域的水环境安全面临巨大风险。区域城市间生态系统功能规划的不衔接与不一致使得跨区域生态环境问题形成的责任无法厘定，引发行政区域间的冲突与对立，不利于跨区域生态共治的推进。

（三）跨区域生态治理的制度机制碎片化

习近平总书记指出，“推动绿色发展，建设生态文明，重在建章立制，用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境。”[18]为有效应对日益加剧的生态环境难题，长三角、京津冀与珠三角等区域城市间借助区域环境保护合作联席会议制度、区域生态治理应急联动方案与区域大气污染联防联控工作机制等制度机制推动跨区域生态治理。然而，跨区域生态治理危机的显现表明，传统制度机制的运行难以胜任跨区域生态治理的目标与任务，亟需予以完善。

第一，跨区域生态共治制度体系亟需完善。《中华人民共和国环境保护法》虽要求“跨界行政区的环境污染和环境污染的防治工作，由有关地方政府协商解决，或由上级人民政府协调解决”[19]，但是这一要求在跨区域生态治理实践中难以执行与落地。针对跨区域生态共治中的生态治理权限明确、生态治理责任厘定以及生态共治的内容与方式等具体要求并无法律规定，存在极大的不确定性。与此同时，传统的跨区域生态共治制度更多的运用于跨区域生态环境污染以及跨区域生态环境污染之后的协商解决。然而，跨区域生态环境污染的预警、跨区域生态治理数据信息的共享、跨区域生态治理的联合执法、跨区域生态环境污染的补偿与跨区域生态污染的应急救援等涉及跨区域生态共治的合作机制与制度设计更多的处于起步阶段或宣传呼吁阶段，亟需予以健全完善。