行政与自治均衡互促的村级治理模式建构

摘要：在乡村治理现代化和乡村治理有效双重目标驱动下，村级治理需要国家力量与乡村社会力量的共同参与和紧密配合。一方面，乡村治理现代化需要适度的国家行政权力介入;另一方面，乡村治理有效同样离不开村民自治的治理作用。然而，现实运行中的村级治理却呈现出行政势强、自治势弱的非均衡态势。从结构功能主义的视角进行分析后发现，国家行政权向乡村社会的结构性嵌入、正式治理规则对非正式治理规则的功能吸纳以及村委会在上下衔接过程中的角色离散共同促生了“非均衡”的村级治理形态。在现实面向中，构建行政与自治“一体双轨运行”的治理结构，发挥行政与自治“双轨一体协同”的治理功能，完善“党建双向统合”的一体衔接机制，将有助于实现二者的有效统一和双向增强，进而提高村级治理的整体效能。

关键词：村级治理;行政权;自治权;均衡;结构功能主义

中图分类号：D63   文献标志码：A   文章编号：1004-3160（2022）04-0093-13

一、问题提出与文献述评

党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”重大命题，乡村治理现代化作为国家治理现代化的基础和重要组成部分，是国家治理效能的最直接体现。党的十九大提出了乡村振兴战略，确立了“治理有效”等二十字的乡村治理方针，强调要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，实现政府治理与社会调节、居民自治的良性互动[1]。从乡村治理的国家顶层设计和原则性要求来看，乡村治理现代化一方面离不开国家行政力量的牵引和推动，另一方面离不开村民自治的治理作用。当国家行政权和村民自治权在村级治理中相遇时，如何实现二者的均衡与相互促进，最终达到村级治理的“善治”则显得尤为重要。

目前，学术界关于行政与自治二者关系对村级治理影响的研究主要有三种观点。第一种观点认为行政可以促进自治。持此种观点的学者认为，随着村民自治的社会基础与乡村社会的结构转型，村民自治有效运转的基础条件越来越松动，村级治理体系已经无法再完全依赖于乡村内生的各种资源，必须寻求新的治理体系[2]。而国家行政力量通过任务输入、规则嵌入和组织再造，实现了对村民自治的激活[3]。第二种观点认为行政可能会消解自治。持这种观点的学者认为，国家权力建设是自上而下单向度的，往往容易忽视乡村社会的复杂性和农民需求的多样性，而且由于彼此沟通不充分，村民委员会的自治能力存在被消解的可能[4]。有学者担忧，在利益密集涌现的大背景下，政府通过建立垂直化的行政机构和权力依附结构，垄断乡村治理资源并持续不断输入资源以满足村民总体诉求，但如果行政权力只是单纯地负责供给服务的管理，那么则有可能潜藏着政治整合性危机[5]，逐渐形成“强行政”和“弱自治”局面[6]。第三种观点认为行政与自治要保持适度的均衡。持该种观点的学者认为，在当前资源下乡背景下，国家权力越来越介入到村级治理当中，出现了普遍的村级治理行政化现象。然而，村级治理是国家与农民的对接地带，必须要有一定程度的自治而不能完全行政化[7]。在现代国家体系中，国家治理往往同时朝着两种逻辑发展：一是政府治理越来越介入到乡村社会，自上而下的治理是难以避免的，甚至可能内生于农民的现实需要;二是村民自治也越来越多地扩展到国家治理领域，自下而上的民主参与也是不可规避的[8]。因此，要实现村级治理有效，既要考虑到村民自治，又要考虑到行政效率，还要考虑到两者的均衡[9]。

持第一种观点的学者大多是看到了乡村治理现实运行中村民自治能力的不足和国家行政权力的优势，探讨从他治的角度弥补自治的缺陷。持第二种观点的学者更多的是从乡村社会内生性角度出发，阐释村民在村庄治理中的主体优势和治理潜力，从法理地位和自治权力上强调乡村治理中村民的民主权利。持第三种观点的学者既看到了国家行政力量在现代国家建构中的绝对优势不可逆转的趋势，同时也看到了村民自治力量在国家治理中的不可替代作用，在两种力量均不可或缺的现实语境下转而寻求二者的均衡，以期实现二者的互补与互促。以上三种观点深化了学术界对村级治理中行政与自治二者关系的认识，但仍然存在可拓展的空间。首先，在研究的视角上，现有研究主要是围绕“行政”和“自治”两个视角分别展开的，大多都是以“乡政”和“村治”二元关系为前提对具体问题进行的研究。事实上，村级治理更像是一个系统工程，无论是行政还是自治，都是系统运行不可或缺的结构性要素，二者的结构方位不同，意味着所要发挥的功能也不同。因此，将村级治理看作为一个有机整体，进而从结构和功能视角阐释行政与自治的关系，可能会更有利于找寻村级治理的有效路径。其次，虽然现有研究主张行政与自治要保持适度的均衡，但对于二者的非均衡表现是什么，是什么因素导致了二者的非均衡，以及如何实现二者的均衡等问题缺乏深入研究。沿着这一研究思路，本文尝试从结构功能主义的视角来分析解读当前村级治理中行政与自治的非均衡问题，探讨建构行政与自治均衡互促的村级治理模式及其实现的具体路径。

二、村级治理转型对行政与自治的双重需求

村民自治作为一种中国特色的基层民主形式，在乡村治理中一直发挥着重要作用。然而，随着城镇化和城乡融合的快速发展，乡村经济社会功能退化，村民参与自治的责任感越来越弱，甚至出现了“自治空转”现象。在此语境下，实现村级治理转型不仅要依靠村民自治力量，更要借助他治力量，在自治与他治的互动中寻求空间。正因如此，国家力量不可避免地进入了乡村社会，并日益成为村级治理必不可少的关键要素。

（一）治理转型：国家对村级治理的重新定位

在国家治理现代化进程中，在乡村振兴战略背景下，村级治理的重要性愈发凸显。第一，从国家治理现代化视角看，乡村治理现代化直接关系到国家治理现代化的全面推进[10]。国家治理现代化既包括国家宏观层面上的体系和能力，也包括农村社会微观层面上的体系和能力;既要求国家力量的增长，也要求农村社会力量的增长。乡村治理体系现代化是指用规范化和程序化的治理体制代替人格化和随意性的传统管理体制;乡村治理能力现代化则是指提高国家对乡村事务的干预能力，以此更好地实现国家顶层设计的目标[11]。这要求村级治理系统要通过调整优化治理体系和治理结构提升治理效能，更好地回应国家对乡村治理提出的目标要求。第二，从乡村发展的现实需求来看，乡村振兴的基础在于“治理有效”。在国家层面上，“治理有效”意味着国家关于乡村振兴战略的意图得以有效落实，乡村各项治理活动在国家宏观制度框架内得以有效开展，农民群体的各项民主权利和合法权益得到有效保障。在乡村微观层面上，“治理有效”意味着村级治理主体之间的互动更加协同高效，村级治理方式更加规范化和规则化，村民自我约束、自我调节的自治功能得到充分彰显。国家宏观战略的调整和乡村社会内生发展需求共同决定了乡村治理的变革方向，这不仅要依靠国家力量的主导，更有赖于村民参与政治的能力和水平的提高。那么在此基础上，通过创新村级治理模式，进而逐步实现国家治理与村民自治的有效统一和双向增强将是当前乡村治理的现实选择。

（二）治理需求：行政和自治共同驱动村级治理运行

乡村治理是一项系统性工程，动力来自于“自内而外、自下而上”和“自上而下、自外而内”两个方面，且需要两方面的有机结合[12]。第一，乡村治理现代化需要适度的国家行政权力介入。随着乡村社会基础边界、家庭结构组成、村民价值观念和行动逻辑的急剧变动，乡村社会的自我调节和整合功能趋于弱化，村民自治的基础日渐削弱。与此同时，随着国家对“三农”政策的重新定位，经济政策表现为由“资源汲取”向“资源输入”转变。尤其是党的十八大以来，党和国家高度重视乡村社会治理综合改革和人居环境改善，实施脱贫攻坚、全面建成小康社会和乡村振兴战略，使得大量资源持续不断地向乡村输入。为保障国家输入性资源规范高效地用于“三农”领域，相应的治理要求和治理规则也一同进入了乡村。以乡镇政府为代表的行政力量在乡村治理中发挥着社会治理和秩序建构的主导作用，这在很大程度上提高了行政效率，促进了乡村治理的规范。可以说，强大的国家行政力量的渗透和输入，是相对分散的乡村社会迅速整合为一体的重要保证[13]，未来这种力量将会继续存在于乡村社会，因为我们找不到国家退出的根据和理由[14]。第二，乡村治理有效同样离不开村民自治的治理作用。虽然现代国家的力量无所不在，但它并不是无所不能的，自治发挥着对国家治理的强大补充作用，甚至是基础性作用[15]。1980年广西宜州市合寨村村民自发形成“中国村民自治第一村”，1988年《村民委员会组织法》试行，40多年的实践证明，村民自治对于实现群众自己的事情自己依法办理，促进农村基层社会主义民主建设起到了重要作用[16]。如果说农村是中国现代化的稳定器和蓄水池，那么村民自治则是保证稳定器“稳定”和蓄水池能够“蓄水”的关键[17]。正因如此，乡村振兴战略提出了“建立健全自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系”，“自治”居于首位，这既说明自治在乡村治理实践中的悠久传统，又说明新体系是在传统乡村治理模式的基础上建构起来的。此外，乡村治理涉及国家、村级组织和农民等多个主体，农民是乡村治理最重要的主体，国家在乡村振兴战略实施过程中坚持“农民主体地位”的总体导向，强调要充分发挥农民的积极性、主动性和创造性，千方百计调动农民参与乡村治理和乡村建设[18]。这不仅意味着党和国家在新的历史时期依然高度重视村民自治的治理作用，同时也在一定程度上预示着离开村民的民主参与，“治理有效”目标将无法达成。

三、行政与自治非均衡的现实村级治理形态

从应然角度看，村级治理需要行政和自治两种力量共同发挥作用。但在转型过程中，由于国家行政权带有极强的扩张性和吸纳性，在压力型体制和行政化扩张逻辑的综合作用下，村级治理行政化的趋势也愈发明显。相比较而言，村民自治的基础却越来越脆弱，其作用和功能并没有完全得到发挥。行政与自治总体呈现出非均衡运行的态势。

（一）行政势强：行政扩大化与村级治理行政化

在“乡政村治”基层治理体制下，国家最基层的政权只设置到乡镇一级，而乡镇之下的广大农村地区则实行村民自治。“乡政村治”包含着两种相对独立的权力：一是自上而下的国家权力，表现为乡镇政府行使的行政管理权;二是自下而上的村民自治权，表现为村民对乡村社会事务自我管理的权力。在这种权力结构下，国家权力止于乡镇，国家与乡村社会有机衔接、合作治理，保持着相对平衡的二元分治治理格局。然而，农业税费改革和资源流向的逆转无形中冲击了传统的“乡政村治”体制，国家通过资源下乡的方式实现了行政权力对乡土社会的渗透和整合[19]，以行政目标、行政任务和行政内容为主要面向的行政权呈现出扩大化的趋势。第一，行政目标由传统时期汲取农村资源的单一目标向当前阶段输入资源、全面改造农村的系统性目标转变;第二，行政任务由传统时期征收农业税费和实施计划生育政策两项指标任务向当前阶段全面取消农业税，持续实施粮、种、机、资直补政策，协同推进农村土地改革、社会治理、民生保障、村庄建设、基层组织建设等综合任务发展;第三，行政内容由传统时期对村级组织的权力控制单一内容向当前阶段行政资源下乡、行政权力下乡和行政管理方式下乡三项内容延展，试图以此实现村级治理的制度化和规范化。正因为国家权力带有极强的扩张性和吸纳性，所以村级治理行政化的扩张逻辑也就因此而生[20]。其一，行政扩大化促生了村干部的职业化。村干部由“兼职”变成了“全职”，行政科层制明显，一些专业技术性较强的岗位实行专人专岗。村干部的薪酬构成、管理方式和考核指标基本参照乡镇公务员标准执行，一些地方的村干部要通过县级组织部门公务员公开考试招录[21]。其二，行政扩大化促生了村级治理行政化。传统时期的乡镇政府只关心村级治理结果，而当前阶段的乡镇政府在关心结果的同时，同样重视村级治理的过程，村委会的工作标准、工作形式、工作重心要与乡镇政府保持同步，村级财务支出由乡镇政府统一管理，治理规则更加流程化、指标化和责任明确化。可以说，村委会的运行方式越来越接近政府部门，常规性工作、程序性的行政事务和中心工作越来越多，行政化色彩愈加浓厚，这无疑对村级治理的结构和方式产生了深刻影响。

（二）自治势弱：自治功能虚化与自治单元下沉性调适

与村级治理行政化相对的是村民自治功能的弱化。从乡镇政府层面看，资源汲取时期，农业税费是乡镇政府运行经费的一个重要来源，乡镇政府要与农民之间保持密切的联系，通过最大程度的村民自治调动农民“交钱”“交粮”的积极性，同时维护乡村社会的稳定。农业税费改革之后，乡镇政府的运行经费捉襟见肘，主要靠上级政府的财政拨款，其行为模式由向下“要钱”和“要粮”变为向上“跑钱”和“跑项目”，因此也就成为了上级政府的“依附者”[22]。乡镇政府与村民之间的联系不再像以前那样紧密，甚至出现了“悬浮”。从村干部层面看，传统时期，村干部的选用主要是基于其社会威望和对村民负责考虑，往往是兼职和义务性的，报酬主要以误工补贴的形式由村内支付，村干部自己也要上缴农业税费，所以村干部的角色定位主要是村里的当家人和村民的主心骨。当前阶段，村干部的工资完全由国家财政负担，享受着准公务员的待遇，自然就要按照上级政府的行政要求和行政规则办事，其工作重心不再是村内事务而是完成上级政府下达的行政任务。从村民自身来看，传统时期的乡村社会是“熟人社会”，村民祖祖辈辈在村庄里从事农业生产劳动，彼此之间都很熟悉，村里的大事小事大家一块儿商量决定。然而，随着城镇化的快速发展，越来越多的村民选择到城市务工或者闲时住城市忙时回村庄，农村“空心化”和农民“原子化”现象愈加显著，乡村社会由“熟人社会”向“半熟人社会”甚至是“陌生人社会”发展，村民自治的条件明显不足。而且国家持续地给农民“好处”使其产生了过度依赖的心理和等靠要思想，主动参与村内事务的热情和动力逐渐弱化[23]。基于村民自治弱化的现实，一些地区开始探索实现村民自治的有效形式。如湖北秭归、广东清远、广西河池和贵港等地探索了“自治下沉”模式，通过重新划分自治单元、重新设置村民自治组织和制定更细致的自治规则等方式回应村级组织行政化和村民自治积极性不高等问题[24]。