基层党政一体体制与多类型弹性治理机制

摘要：当代中国基层治理体系建立在党政一体为本、治理机制弹性为用基础之上。基层党政一体体制决定了乡镇政权同质性构造，通过灵活运用政治动员与行政科层方式解决问题，保证上级各项政策在基层社会中的执行与落实。基层党政一体基础上构建了以党政班子为核心的包干型、以“线办”为核心的科层型以及管区为中间层级的分级型等多类型的弹性化治理机制，多类型弹性治理机制本质上是基层党政一体治理体制在地化呈现。基层治理制度化与规范化建设构成了当代中国基层治理现代化的基本内容，制度化与规范化压缩了基层政治治理机制的弹性，造成了基层治理的硬化与刚性，也导致了基层治理机制的不适应。

关键词：基层政权;治理体系;党政一体化;弹性治理机制

中图分类号：D6    文献标志码：A   文章编号：1004-3160（2022）05-0033-12

一、问题的引出

伴随着国家财政与政府体制的改革，基层政权的行为逻辑与角色也在不断进行调适。基层治理体制的调适大致划分为两个方向：其一是过程性的调适，随着国家控制进程与社会改造目标的变化，基层政权的行为与角色也相应的不断进行调整[1]130-166;其二是在地性的调适，中国区域广阔，始终存在着统一性与有效治理之间的矛盾[2]，不仅在政策贯彻中出现因地适宜，在具体的治理机制上也会进行在地化的调适。当前，对于乡镇政权的研究主要集中于基层政权行为的过程性、阶段性调适，并没有关注到基层政权组织结构方面，而且有关在地化的基层治理组织调适机制被过程性的政府行为变化所遮蔽了，但本质上，基层政权过程性与在地性的调适都需立足于基层治理体制与机制性的基础结构。

作为最基层的政权，乡镇虽然在机构设置与职能属性上大同小异，但是乡镇规模、对象以及任务随着乡镇层次的分化产生了较大区别。但是，无论是山区小镇，还是沿海经济发达大镇，他们在体制的架构上都是有“本”可依的，按照法律与行政的架构创建乡镇一级政权。同时，我们也看到，大多数基层政权研究中也存在着碎片化的个案研究路径，对乡镇并没有形成一个系统性的理论框架，也没有进一步深入乡镇内部进行探索。

本研究从乡镇治理体系的体用关系角度分析乡镇组织在地化调适机制，试图建立一个基层政权组织的横向比较框架，以此说明中国基层治理体制的稳定性与治理机制所具有的弹性。基层治理体制与基层治理机制构建了基层治理体系，表现为党政一体化体制与治理机制弹性化运作。在乡镇政权中，党政虽表现为名义上的分工与对接，在具体实际的治理过程中，具有党政融合一体的科层组织色彩。党政一体化的架构决定了绝大多数乡镇组织体制框架的同构性，但是，由党政一体化所衍生出来的治理机制则极富弹性，围绕着乡镇党政一体化的内核，创造了极富于弹性的基层治理机制，以应对科层体制下的共性压力与乡土社会的异质性治理。

二、基层政权的整体主义视角与研究路径

乡镇研究存在着一种整体主义的预设，即乡镇被看作是内部匀质、结构单一的行为主体，其内部的组织架构、层次与人事匹配并不清楚，久而久之，乡镇政权的内部成为了研究的“黑箱”。乡镇整体主义视角源自历史变迁中的乡镇政权变动。王铭铭在考察乡镇制度的历史变迁中认为乡镇政权是现代国家政权建设的正式权力下沉地方的产物，[1]130-166延续了杜赞奇有关现代民族国家建设国家政权下沉的思路。[3]而按照Shue的观点，以人民公社为典型的基层政权类似蜂窝状的结构形态是抵制中央某些政策的自给自足单位。[4]在历史视角中，乡镇政权是作为国家权力的地方代理人出现，改革开放以后的基层政权研究也遵循了这一视角，海外学者在研究乡镇的时候，普遍把中国的基层政权看作是单一的主体行动者，提出了“法团主义”[5]“地方政府即厂商”[6]的观点，突出地方政府单一性角色。

国内研究存在着两种整体主义的乡镇研究路径：结构性的整体主义与自主性的整体主义。结构性的整体主义是把乡镇看作是科层制体系下的代理型政权，注重从科层关系中考察乡镇角色与行动逻辑的变化，如压力型体制下基层政权的整体性角色，[7]或者随着国家与农民关系的变动发生基层政权整体性角色变迁，从汲取型政权转变为“悬浮型”政权，[8]抑或在国家项目制引领下的乡镇逐渐蜕变为“协调型”政权。[9]结构性的整体主义注重从乡镇所在的组织科层体系中探究乡镇整体性角色行动逻辑。而自主性的整体主义则是侧重于乡镇政权的独立性、自主性，按照张静的分析，现代国家政权建设并没有成功的塑造乡镇政权，反而在失去了约束之后，乡镇成为离间国家与社会的力量，成为具有自我独立性的政权经营者。[10]这一视角本质上是把乡镇看作为有强自我独立性的政权，沿循这一思路，乡镇可以有选择性的执行对自身有利的政策，[11]乡镇政权从早期的政权代理人向自我谋利型政权转变，[12]型塑一种在地化的自我发展型政权。[13]但是，更多的研究是综合了结构性整体主义与自主性整体主义视角，乡镇不是完全科层制下的全理性执行机构，也并不是能够脱离科层结构的完全自主性主体，它是在科层制目标管理责任下拥有一定自主性空间的主体，诸如，基层政权的共谋行为[14]、乡镇策略主义等。[15]

纵观现有乡镇研究存在着整体论与碎片化兼具的特点。首先，乡镇处于国家与社会的交接点决定了它的整体性角色，由于国家与社会关系的双重变动都会导致现有乡镇行为逻辑发生变化。乡镇整体主义路径较好解释了乡镇政权在阶段性变动过程中乡镇政权的角色转变与行为逻辑，却忽视了乡镇政权在地性的调适;其次，碎片化研究专注于某些乡镇的个案探讨。碎片化研究表明不同区域乡镇组织的治理结构、治理任务与运作方式都存在着不同的行为方式，有关乡镇的个案研究都揭示了不同乡镇治理方式的极大差异。这就提出了一个被历时性整体乡镇政权调适所长期掩盖的问题，即乡镇横向的地域性调适问题，乡镇的这种地域性调适与县级政权单位非常不同，无论任何规模的县级政权，在县级条块设置中都体现同质性。但是，乡镇设置却极为灵活，乡镇组织内部的部门无须遵循严格的对应部门进行设置;最后，整体论的观点或者碎片化的个案研究很少关注乡镇政权的体制框架或者内部治理机制，理解乡镇政权的运作既要看外在的制度环境同样也要剖析乡镇内部的组织架构和乡镇内部的人事制度安排。相对于整体主义范式的乡镇研究，乡镇内部研究主要侧重于乡镇组织管理与治理机制研究。乡镇内部的研究主要基于从结构-功能分析框架中探讨乡镇的要素性功能[16]，如乡村利益共同体，乡镇行政包干制以及乡镇驻村制度等等。研究者从乡镇应对治理任务的治理方式概括乡镇内部组织存在着U型（运动式治理）、M型（科层结构）以及H型（行政发包制）的三种治理结构，但是，这种分类实质上源自于组织理论的一种演绎，现实中的乡镇治理会随着治理任务、治理风险的不同而产生组织结构的变动。[17]由组织理论所演绎的乡镇治理静态结构过于理想化，难以摆脱乡镇整体主义的预设。

本研究从乡镇组织内部的治理体制与机制入手分析乡镇治理体系框架，并以各个区域乡镇政权为基础归纳现有的乡镇治理体制与运行机制。乡镇组织治理建立在党政一体为“体”、治理机制弹性为“用”的体系基础上。党政一体奠定了乡镇内部治理结构的基础性构造，在党政一体化基础上，乡镇内部治理结构呈现了较为丰富的多样性与弹性化运作空间，在具体的治理过程中形成了契合地方性治理任务的组织机制。

三、基层治理体系中的体与用

中国基层治理体系是基层治理的制度体系，是基层治理制度的总体性概括，它并不是简单的各项治理制度与内容相加，而是各种治理制度之间有机关联构成的整体，是社会治理结构的总揽。治理体制位于治理体系的核心，处于决定性位置的矛盾主要方面，决定了具体的治理机制与治理运作方式，是治理方式的“本体”。治理机制是治理体系内涵的延伸，是治理体制决定下的具体治理组织、方式的灵活性应用。中国基层治理体系中，党政一体化是基层治理体制的主要内容与核心，是基层治理体系中的本体，在党政一体化基础上，衍生出多类型的弹性治理机制，构成了具体治理组织、治理方法的应用层面。

（一）党政一体：基层治理体制的基础性构造

乡镇权力结构是以党委为核心、以乡镇党委书记为“当家人”、党政高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔式的权力结构。[18]越到基层，党政合一的趋势愈加明显。[19]党政体制是中国共产党领导的政治体制，与西方国家的行政国家理念不同，我们国家的政治体制安排是紧紧围绕着中国共产党作为执政党展开。[20]正是中国共产党的全面领导，创造了中国特殊的治理体制安排与制度优势，以党的力量整合行政科层部门资源施行整体性治理，实现总体性、结构性的转变。[21]作为一种体制性的总体性归纳，党政体制具有描述性与阐释性的双层内涵，却并没有指出各级政权治理体制中的独特之处，尤其是党政体制对于基层治理体制而言存在着过于顶层化概括的弊端。党政统合主义强调的是国家行动对社会自主性、自觉性的有意识塑造，把组织化的社会利益纳入到国家体系中进行控制。[22]对党政统合概念的阐释中，更为注重党对行政科层的整顿与整合，党组织体系所具有的克服行政科层弊端突破常规治理形态，以及灵活转换工作任务的形态。[23]可见，在具体的治理切入中，党政统合其实与党政体制概念类似，都强调党委组织对全局性的把控与调整，以克服行政体系中的部门碎片化、常规化以及形式主义作风等问题。

总体而言，党政体制与党政统合制在其表述中都存在着政治与行政的二分理念，但与西方政治与行政二元分立的侧重点不同，在中国语境中更强调二者之间的结合以及政治统领行政科层的优势。然而，不可否认，潜在的二元划分仍然约束着现有中国政权的运作研究，并且从治理体制与治理形式上看，党政体制与党政统合并不适用于归纳与阐释乡镇政权的治理体制，这一点党政一体化反而显得更为贴切与核实。乡镇高度的党政一体化特征，体现为以下几方面。

1.党政分工模糊

乡镇虽存在着党政两套设置体系，但是实际工作中分工相当模糊。分工模糊表现在乡镇党政一把手的统领性，上级布置的党口与政口工作，乡镇党委书记、镇长都是总体上的负责人，乡镇没有具体的党政分口会议，而是以党政联席会议为主要的决策执行机构。在具体执行工作中，乡镇主要遵循事本主义，呈现了乡镇党政班子的综合性治理特点，无论任何工作，乡镇党政班子都会具体参与。而且作为最底层的国家政权，乡镇工作往往需要集合全镇力量完成一些重点工作、中心工作。在重点工作、中心工作中更是会打破形式主义的分工，以党政一体化方式包干执行任务。

2.党政融合包干

党政融合包干包含了党政融合与治理事务包干的双层含义。无论是镇党委委员还是乡镇政府领导成员，都要承担乡镇的包村划片工作。在包村工作中，可能需要涉及到自己口子的内容，但是绝大多数工作内容是其他分管领导所负责的口子部分，党政一体化既有口子的内容又有综合性的内容。其次，是在治理事务上，也存在着党政包干现象，如信访、环境整治以及河道治理等等，这些任务无论是党委口子还是政府口子的人员都会参与到治理过程中，党委口子的人员也担任河道长或者信访包片负责人等，处理一些事务问题。这其实就是党政一体化的包干，党政人员完全融合一起进行调配，党政包干实际上也说明了乡镇综合治理的党政一体化。

3.政治与行政统合互嵌

党政一体化的另一个特征是行政与政治统合的灵活切换与应用，在行政命令无法按部就班的完成之时，党政一体化就会运用政治性动员方式处理。在基层治理过程中，讲政治是作为一种社会动员与群众配合工作的常态化治理方式。在基层工作中，党政一体化使得政治与行政经常可以相互配合，从而常常以行政方与政治混合方式解决问题，这也是基层治理经常在常态科层治理与动员式治理之间来回摆动的内在原因。

（二）治理机制灵活性为用

在党政一体化的核心架构上，围绕着党政一体化治理体制产生弹性治理机制，体现在实践运作中，就是各种不同类型乡镇治理的组织模式，包括了经济强镇、中心乡镇以及偏远地区的乡镇，乡镇根据不同的治理任务、治理规模、治理负担，会形成不同的治理机制，从乡镇治理组织结构的角度讲，乡镇在地化调适形成：以党政班子为核心的包干型治理、以“线办”为核心的科层化治理以及以管区为中间层级的分级治理等三种理想类型。

第一种类型为收缩性乡镇治理。该类型乡镇以维持型治理为底色，乡镇组织整体结构扁平化，乡镇领导班子成员承担主要工作任务。乡镇党政班子成员搭配几个一般干部形成联村包干管理制度。虽然也设置一些条线办公室，但是条线办公室的职能与功能虚化，大多数工作通过联村领导与联村干部去实施，其工作效率与工作速度可以大大加快。

第二种类型为科层化延伸型乡镇。乡镇治理建立在乡村两级正式化、官僚化基础之上。最为典型的是苏南地区与一些地方的经济重镇、强镇，苏南地区的村级组织基本上已经实现官僚化，乡镇有发达的各个线办办公室与村社形成了科层对接，乡镇可以通过命令或者发文直接管理与动员社区执行任务。