统筹包干制：农村公共品供给的基层运作模式

摘要：在农村公共品供给中，“村社包干”日益成为一种重要的模式。然而，在政府行政发包与村社民主包干的转换环节，项目风险因属地责任无法随项目激励而下移，乡镇政府面临着落实任务与控制风险的双重要求。依托于项目的统筹权，乡镇在前台将项目建设权下放，由村社内部组织负责项目日常管理与建设，同时在后台承担项目协调、过程监督、资金兜底等责任。农村公共品供给生成了“统筹包干制”。在此模式下，前台的主导逻辑是自主治理，村庄公意和熟人关系有助于降低项目成本，提高运作效率;后台行政统筹，旨在控制项目的进度和风险，强化项目建设的规范性。“统筹包干制”适用于专业化程度低、利润空间较小的公共品项目，其绩效依赖于村社与乡镇的双层协同。农村公共品供给的关键是明确基层政府与村庄社会的角色与效能，实现二者的分工协作。

关键词：公共品供给;村社包干;项目激励与风险控制;行政统筹

中图分类号：D6    文献标志码：A   文章编号：1004-3160（2022）05-0054-12

一、问题的提出

农村公共品供给是农村研究的经典议题。农业税费改革后，国家将大量资源输入乡村社会，以期改善农村的基础设施条件，提升农民的生活水平。农村公共品供给的主要制度模式是“一事一议”制度和“项目制”，其中后者占据着更加突出的地位。不过，资源下乡背景下，项目进村的实践却出现了“最后一公里难题”[1]，具体表现为项目制自上而下的决策体制使得国家资源无法与乡村社会需求有效对接，项目建设难以调动农民参与，项目落地无法有效应对农民不合作等困境。

在此情况下，学界的主流观点是优化制度供给方案，赋予农民自主解决问题的能力，通过民主协商的方式解决项目落地的困境。[2]从制度激励的视角看，当项目资源适配村庄需求且遵循自治逻辑时，项目资源能够对村庄形成有效激励，当项目资源无法适配村庄需求或不遵循自治逻辑时，项目资源便难以形成对村庄的有效激励。[3]这对农村公共品供给的制度设计提出了要求。有学者发现，农村公共品供给的制度变迁经历了从集中式决策向民主式决策转变，从制度外投入向制度内投入转变，具有制度内民主式供给特征的新型村民“一事一议”制度更加符合中国农村基层的实际。[4]基于四川公共服务资金制度的研究，学者提出借助事件性的民主化治理平台和利益关联基础上的群众动员，有助于构建国家与农民联结的“中间结构”，实现村庄内部的公意治理。[5]在“以奖代补”模式下，地方政府将公共品供给中的“预算外协商成本”包干给受益农户，生成“民主包干制”，将外溢的协商成本内部化。[6]上述制度模式的核心目标是，将公共品供给以项目包干的形式发包给村社，利用民主决策和熟人社会的社会资本，解决公共品供给面临的激励不足、农民不合作等问题。在此意义上，“村社包干”模式是农村公共品供给实现有效供给的路径。[7]

然而，制度设计正确只是公共品供给有效的必要条件，制度执行的过程同样至关重要。国家作为公共品供给的重要主体，通过政府体系的层层发包，将任务下达给基层政府。基层政府向上级承包任务后，获得了相应的自主权，需要结合本地实际情况，将项目发包给市场主体或者村社主体，进行项目落地。上级政府可以通过行政发包将责任压实，处在体制与社会的交接处的基层政府却不能将责任和风险同样发包给社会主体。这意味着，对作为实际执行者的基层政府而言，农村公共品供给不仅事关项目激励的有效性，还关系到供给过程中各种风险的控制。公共品供给过程中，基层政府如何平衡有效落实任务与控制风险的双重要求？这构成本文的问题意识。本研究的经验材料，来源于桥镇推进美丽屋场建设的案例。桥镇位于湖南省S市，下辖8个村（社区），153个村民小组，辖区内8857户，户籍人口34711人。调研团队于2021年11月-12月前往桥镇调研，研究方法以非结构访谈为主。

二、基层政府公共品供给的责与权

（一）项目激励与风险控制：公共品供给的双重要求

在学界现有的研究中，治理效率和统治风险构成国家治理中的一对基本关系。[8]周黎安提出“行政发包制”，从行政权分配、经济激励和内部控制三个维度，揭示政府上下级之间的发包关系。[9]周雪光，练宏提出“控制权”理论，从目标设定权、检查验收权和激励分配权三种权力的配置，界定不同的政府治理模式。[10]曹正汉明确将“统治风险”作为一个关键约束条件，纳入集权与分权的讨论，遵循“风险最小化”的逻辑，国家治理形成了不同的走向。[11]

这些研究虽然主要讨论国家治理，但其基本逻辑仍适用于基层场域。就农村公共品供给而言，基层政府既要保证公共品的有效供给，又要控制项目运作的风险。双重要求的内在困境是，当基层政府下放自主权，强化项目激励时，项目的风险控制就可能出现问题;当政府强化风险控制，上收自主权时，项目运作的效率就可能降低。正如学者指出，放权社区的治理结构形成决策权与情境信息的有效匹配，加之社群机制的主导与协调，有效提升了政策适应性但也加大了执行监管难度。[12]基层政府向社会主体发包，已经越过了行政发包的组织边界[13]，政府内部的控制难以持续发挥作用，项目建设出现一定不可控性。因此，“村社包干”模式或可解决项目激励问题，却可能引发新的风险。

当前，农村公共品供给的风险主要体现为两点：第一，项目建设引发的村级债务;第二，项目进村过程中形成的分利秩序。首先，在公共品供给的制度安排中，为防止出现“国家干，农民看”的局面，国家专项资金通常并不会足额配置，需要村庄进行相应的配套。然而，由于集体经济收入降低、村庄公共性减弱等原因，村集体难以筹集足量资金，国家公共品供给反而引发了沉重的村级负债。[14]不同于传统资源挤压型负债，这种资源输入型负债，主要是资源兜底、乡村利益合谋及保障富人治村等因素综合作用下形成的。[15]村庄的发展导向与村干部的项目经营构成了新型村级债务产生的内因。[16]其次，国家资源下乡为村庄社会提供了利益增量，吸引了大量利益敏感者参与项目建设，权力寻租者、地方富人与灰黑社会势力、谋利型的机会主义农民等行动主体，形成分利秩序。[17]分利秩序以“权力”为主导，以“去政治化”为主要表现形式，以“去目标化”为基本后果，构成当前项目进村背景下乡村治理的一般逻辑。[18]基层政府一方面通过利益换取村民合作，导致不合作行为再生产和基层治理“内卷化”，公共资源出现大量耗损[19];另一方面，依托“富人治村”[20]强化控制能力，造成了精英俘获问题，项目的公共意志一定程度上被私人利益所干扰、裹挟。[21]

农村公共品供给过程中出现的问题和风险，意味着基层政府并不能过度依赖“村社包干”模式，将项目建设自主权完全下放给村庄。在政府行政发包与村社民主包干的转换环节，项目风险无法随项目激励而下移，一旦项目建设出现问题，作为发包人的基层政府仍要承担相应的责任。近些年，国家对基层项目建设的规范化要求日益提高，风险控制越来越成为影响基层政府行动的重要因素[22]。在这种情况下，基层政府做好项目激励的同时，也需要具有一定的统筹能力，把控项目建设的风险。

（二）乡镇统筹权：项目实践的基层自主性

在政府体系内部，上级政府通过行政发包，将公共品供给的责任压实给乡镇政府，乡镇由此获得了一定的自主性权力。不同于政府层级间清晰的“控制权”，作为基层政府，乡镇的自主性权力更多表现为项目实践中的综合统筹权。折晓叶与陈婴婴在研究项目层级运作时，用“打包”机制概括地方政府如何通过项目融合和捆绑，借项目之势以贯彻自身意志。[23]有研究进一步指出，基层社会在项目实践过程中的“拆包”“验包”和“传包”与政府层级间的“发包”“打包”“抓包”共同构成项目运作的六阶段。[24]乡镇统筹权是乡镇在基层“权责利”不匹配情况下，完成任务的重要保证。根据《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》要求，强化乡镇执行能力，要依法赋予乡镇（街道）综合管理权、统筹协调权和应急处置权，强化其对涉及本区域重大决策、重大规划、重大项目的参与权和建议权。依据项目在基层的实践过程，乡镇统筹权具体可以划分为项目发包权、资源分配权和管理监督权。

1.项目发包权。项目发包权是指乡镇具有选择承包人的权力。在大多数情况下，上级政府并不会明确规定项目运作的具体方式，基层政府可以自主决定项目承包的主体。在基层社会，行政村和村民小组、村庄精英、建筑公司都是参与项目建设的重要主体。不同的发包对象意味着不同的项目运作模式，运作模式直接影响着公共品供给的绩效。

2.资源分配权。乡镇政府在项目建设过程中，提供额外资源配套的权力。项目资源的分配状况，是影响项目运作的关键变量。作为块块政府，乡镇本身具有一定的运转资金，可以灵活分配使用。同时，乡镇“协调型”政权掌握着“撮合”项目的关键权力，在很大程度上影响着项目资源的分配。[25]

3.管理监督权。项目制是“一整套严密设计的技术系统，通过立项、申报、审核、监管、考核、验收、评估和奖罚等一系列理性程序”[26]，乡镇政府可以在各个环节进行管理和监督，影响项目建设的过程。

简言之，上述三种权力，赋予了乡镇一定的自主性，乡镇在项目过程中具有较高的统筹权。乡镇将项目承包给哪个主体，如何调配各种资源，引导项目建设并保证建设过程的规范，是项目实践中的关键性问题，在很大程度上能够直接影响项目供给的效果。在此情况下，乡镇如何运用统筹权实现项目激励与风险控制双重要求的平衡？

三、统筹与包干：公共品供给的实践形态

在美丽屋场的建设过程中，桥镇政府在前台实行项目村组包干，将项目日常的建设权下放，在后台承担项目统筹的责任，把握项目落实进度和规范性。因此，村社包干实际处于乡镇整体统筹之下。乡镇统筹主要体现在项目发包、项目管理和项目监督三个关键环节。

（一）政策调试与动员式发包

2021年4月，长沙市制定《长沙市全域推进美丽宜居村庄建设实施办法》，决定开展以自然村落（屋场）为主体的“美丽宜居村庄”创建活动。根据文件规定，行政村（社区）向所属乡镇（街道）申报时，申报资料需要包含创建方案、筹资筹劳计划、建设项目清单、资金来源、建设范围等内容，乡镇（街道）对项目申报材料的真实性、合规性、完整性进行审查后，才可向上申报。项目建设强调“共建共享”，鼓励村民积极筹资筹劳，基层政府通过组织领导、日常督导和绩效考核等方式进行监管。项目验收由区县（市）初审、市委按比例抽验、委托第三方机构逐项目验收构成，评分在85分及以上为合格。验收合格的美丽屋场，市、县、乡分别按照40万、40万、10万的标准进行奖补。

从制度设计看，美丽屋场体现了“以奖代补”的逻辑，项目形态表现为“承包式”[27]，即上级政府掌握了目标设定权和检查验收权，将激励分配权下放给基层政府。这意味着乡镇政府具有较大的统筹权，在组织实施中可以根据实际建设情况调整方案。实际上，在长沙市正式方案出台前，桥镇就开展了美丽屋场试点创建活动。2020年桥镇将全镇8个村（社区），153个村民小组，划分为352个屋场，推出“三个三分之一”建设方案，即建设资金由群众筹资三分之一，乡友乡贤捐资三分之一，镇财政以项目建设形式支持三分之一。2021年4月，长沙市美丽屋场创建的文件正式出台，并明确验收标准。为了响应上级政府号召，同时争取达到长沙市的验收标准，桥镇于2021年5月—11月，开展新一轮的美丽屋场建设活动。此轮桥镇共启动23个屋场，其中17个获得市级美丽屋场资格。桥镇通过前期试点，积累了丰富的运作经验。试点过程中，桥镇发现市场外包并不适用于美丽屋场的建设。

去年我们有个村，是请外面的人做的项目，效果不好。主要原因是，招投标涉及预算评审、招投标代理，一批职业的投标人在中间转包，提高了前期的费用。美丽屋场招投标要请外人做，40%以上的资金是浪费，只有60%的资金落到项目建设上，这个项目的利润空间本身就不大，请外人做肯定是难达标的。而且外面的人不服从管理，不能严格按照我们的要求来。（2021.11.29，桥镇党委书记HW）

然而，根据规定30万以上的建设项目必须要经过正式的招投标程序。在此情况下，桥镇对美丽屋场项目进行策略性处理，将项目拆分成多个小型项目，整体包干给村小组。为保证村组能够有效承接项目建设的任务，桥镇摸索出了屋场召集人制度，从自然村（组）中选拔出有一定能力、志愿服务精神的成员担任召集人，并由召集人成立召集人小组，负责美丽屋场的建设过程。不同于一般项目发包，这种发包模式属于“动员式发包”，即在正式发包前，乡镇需要进行群众动员，培育可承包项目的主体。此过程中，镇村干部的角色尤为重要，需要做大量群众工作和开展群众动员，一方面激活村组公共性，形成良好的建设氛围，让群众参与其中;另一方面引导村民成立群众组织，让群众承担起项目建设的任务。“动员式发包”的关键在于落实责任主体，将项目建设的压力社会化。