单元化应急管理：公共安全治理中条块冲突协调的新机制

摘要：条块关系是影响公共安全治理的基本关系。以条为主的纵向分类管理与以块为主的横向综合管理在目标、信息、资源等多重管理要素上存在不一致，条块冲突时有发生，表现为风险感知迟滞、应急协同性不强、多头指挥管理、“防”与“救”的职能分离等现象。单元化应急管理试图超越科层化条块分类管理的局限，在不改变原有条块管理体制的前提下，通过目标协同、组织联动、机制联动、规范联动、资源联动等多重内部管理机制的优化，填补原本“条”“块”间的管理缝隙，为探索不同形态、多种业态特定区域下如何实现条块协同治理提供了有益的尝试。推动内部协作关系的制度化、拓展应急单元外部横向联系以及强化风险的主动识别和干预是单元化应急未来发展的重要方向。

关键词：公共安全治理;条块冲突;单元化应急管理;虹桥综合交通枢纽

中图分类号：C93   文献标志码：A   文章编号：1004-3160（2022）05-0117-12

一、问题提出与文献回顾

长期以来，我国公共安全治理职能高度分散在安全生产、防灾减灾、社会稳定等相关条线与属地管理部门，实行分类与属地相结合的管理原则，由此形成错综复杂的条块双重管理结构。条块结合的双重管理意图在领导关系（服从“块”）和业务关系（服从“条”）上取得平衡，兼顾统一管理与分类管理。[1]但实际中，由于条块部门不同的内部考核晋升管理规定、权责不对称（条与块部门所赋予的资源、权限与承担的责任不匹配）、信息不对称（专业信息与综合信息）、管理目标不同（分类管理与综合管理）等诸多因素的交互作用，条与块之间存在明显差异化的行为动机，最终形成部门意志、行为方式上的巨大分歧和管理冲突。可以说，条块之间能否协同配合、减少冲突，形成合力是制约公共安全治理成效的重要因素。学界针对公共安全治理中条块冲突与协调方面的研究仍不多，更多关注的是常态化管理下条块协调问题，主要有以下研究视角：

一是条块矛盾的生成机理研究。代表性的观点是“职责同构”说，即从中央到地方各个层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上表现为“上下对口，左右对齐”高度统一的组织特征，各个层级政府的职责、同一职能部门的上下级之间都难以合理划分各自的管理权限和责任，产生尖锐的条块矛盾则是必然。[2]也有学者认为条块部门行动逻辑差异化的原因是多元的，如权责不对等（业务管理与属地管理）、信息不对称（分类信息与综合信息）、资源不匹配（专业资源与综合资源）、管理目标不一致（业务目标与综合目标）均是重要因素。[3]

二是条块冲突的协调机制研究。依据协调方式的不同，有学者将条块协调概括为实体协调与虚体协调两类，前者多通过对口设置实体化的协调机构、利用科层式管理权威开展协调，具有强制性;后者则是在部门间自主自愿基础上，采用多元灵活的协调方式予以开展，强制性较弱。[4]也有学者将条块协调机制概括为“行政政治化”“管理项目化”“管理平台化”等典型方式。“行政政治化”主要是借助执政党在国家、地方和具体业务层面的政治领导和组织领导机制，如常规性的党组制度、区域化党建、专项工作组等，来解决条块之间协调问题。“管理项目化”是通过成立跨部门的联合工作组开展专项治理的方式来实现综合治理，机制较为灵活但不是常态化。“管理平台化”强调通过引入技术平台来加强条块部门的信息、资源共享，实现组织的扁平化和管理的智能化。[5]

已有研究为我们提供了很好的理论分析框架和研究视角，但针对公共安全治理中条块冲突的基本形态、生成机理及其影响等方面的深入研究还不够，也缺乏对地方实践层面开展条块协调创新的微观分析。本文试图以上海市开展单元化应急建设为例，探讨单元化应急的运作过程以及如何实现条块之间的协调联动。

二、公共安全治理中的条块关系与冲突形态

（一）条块关系

条块关系是我国政府组织架构中最基本的结构性关系，在纵横两个层面影响和制约着整个科层管理过程的权力划分与运行架构。一般而言，“条”指的是从中央到地方各级政府业务性质相似、管理内容相近的职能部门。按照业务性质的不同，“条”主要承担分类管理职责，强调专业性，自上而下遵循集中管理的原则。“块”则是指由不同性质职能部门组合而成的各级地方政府，通常包括市、县、乡镇以及作为派出机构的街道办事处等，主要承担统筹协调的属地管理职责，依照分散原则开展自主性管理。[6]

广义上的“条块关系”是指不同层级的政府组织在“条条”和“块块”基础上形成的相互作用、相互影响的关系，主要表现为三种形式：一是上级职能部门（条条）与下级地方政府（块块）之间的关系，这是条块关系的主要形式;二是上级政府职能部门与下级政府职能部门间的关系;三是上级政府与下级政府之间的关系。“条条”反映了政府部门不同的职能分工，体现的是权力在不同组织层级的集中统一;“块块”则反映了权力在不同组织间的分散配置状况。[7]

具体到公共安全治理中，条块关系依然是支配管理过程的基本关系。纵向上，公共安全治理职能分属不同的管理部门，各部门各司其职、分工负责，强调职能部门的专业化和分类化管理，如水务、地质、民政等部门负责自然灾害的防灾减灾;安全生产监管部门负责事故灾难类突发事件的防范与处置;卫生部门负责传染病等公共卫生事件的防治等。我国公共安全治理在相当长的时期内，便是依托各条线职能部门开展分灾种的分类管理，“条条”部门自上而下地开展密集式的资源投入以取得防灾减灾的成效。

为强化统一管理与集中领导，纵向上，职能机构采用对口设置的原则，上下级部门保持高度统一，存在组织领导和业务指导双重关系，自上而下形成相对封闭的条线管理体系。各管一摊的分类管理优势在于部门间职责界定清晰，有利于提升管理的专业化水平，缺点是不利于开展横向资源整合与跨部门的协调联动，对一些灾害影响跨部门、跨层级、跨区域的重大突发事件的处置则显得力不从心。

横向上，各级地方政府承担突发事件处置的属地管理职责。我国《突发事件应对法》将“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”确立为我国应急管理的基本体制。属地管理是“以特定的空间作为划分管理范围的依据”，继而形成一种“谁主管、谁负责”的管理机制。[8]属地管理为主的逻辑在于，一是属地政府距离突发事件的现场近，能够第一时间了解情况、最快到达现场实施指挥处置，具备信息和响应优势;二是属地政府可指挥调度的资源比条线部门更丰富，具备资源整合的综合优势。

因此，为确保全面管理本地区的“块块”能形成一个有机整体，各条线职能部门需接受同级政府或派出机构的统一领导与综合管理，即赋予地方政府对延伸在本级的条条部门的统筹管理权限。实践中，由于条线职能部门在人事管理、预算经费、考核晋升等内部管理方面仍相对独立，导致地方政府的属地管理很大程度上受到上级条条部门的掣肘，难以充分调动“条”和“块”两个方面的积极性以形成合力。条块关系还因为一些职能部门的垂直管理而变得更加复杂。一些垂直管理部门以服从上级业务主管部门工作安排为由，对地方政府开展的属地管理措施不配合;而一些地方政府也以垂直管理部门对所管辖的事务承担业务管理为由，不积极支持、不主动配合垂直管理部门的工作安排，条块矛盾时有发生。有学者注意到当代中国正在经历一个不断强化垂直管理为核心的“柔性”集权（Soft Centralization）过程以对抗地方分散主义。以块为主的属地管理逐渐被以条为基础的集中化管理所消解，伴随这种“柔性”集权过程的扩展，条块冲突不是弱化了，而是被进一步放大了。[9]

（二）冲突形态

在公共安全治理中，条块部门由于管理目标的差异性、信息资源的分散性、双重管理规定的矛盾性等因素，导致条块冲突时有发生，主要体现在：

1.风险感知迟滞化

风险感知是对城市运行体征和风险隐患的识别与分析，是开展公共安全治理的前提。风险感知是否灵敏很大程度上有赖于条块部门间信息的集成与共享。组织间的信息共享包括纵向与横向两个维度。条块双重管理下信息收集的分散化与共享应用的封闭化导致风险感知迟滞现象时有发生。

2.应急协同性不强

公共安全治理是一个涉及多主体、多领域的连续动态管理过程，需要在纵向与横向上加强多部门的协同作战，以实现跨部门、跨层级、跨地域的信息集成、资源整合与联动协作。条块双重管理将整个应急管理流程人为地按照部门权限与职责分工的不同进行碎片化分割，难以形成环环相扣、协同配合的管理链条。一方面，条线职能部门虽集中了一定的专业力量与应急资源，但因自身管理力量有限、综合统筹协调能力不足等原因，往往是“有权管但无力管”，例如，针对生产安全事故的应急处置，除了应急管理部门外，还需要消防、公安、卫生、生态环境等相关职能部门与属地政府的协同配合，但应急管理部门往往缺乏制度化、规范化的横向协同机制从而造成应急协同的低效。另一方面，属地管理部门虽处在事发现场，具有信息比较优势，但受制于专业化能力、管理权限等因素，对条线职能部门的统筹又面临诸多掣肘，往往陷入“看得见却无权管”的现实困境。条块之间常常出现“该管的没管住、要管的没办法管、不该管的不得不管”的被动局面。

3.多头管理时有发生

马克斯·韦伯曾指出，“官僚制的专业化、程序化容易让一个行政业务流程分割为若干环节、横跨多个部门，人为地把行政流程割裂开来，使一个完整的流程消失在具有不同职能的部门和人员之中，容易造成多头指挥。”[10]应急信息的碎片化与管理职能的分散化是滋生公共安全多头管理的重要原因。条块双重管理客观上造成公共安全治理过程中的风险感知信息的碎片化，难以构建汇聚城市生产、生活、治理中的各类风险要素以及应急资源信息的时空数据库。以事故信息直报系统为例，国家、省、市都有独立的系统，不但分条线，还分级别，各系统对信息报送的格式、标准和相关要求都不尽统一，基层应急值守值班人员对各个系统的要求疲于应付。此外，在以条线部门牵头的分类管理领域中，自上而下也会建立多个独立的单灾种应对条线，如安全生产、防汛抗旱、森林防火、灾害救助等，为加强条块协调，又分设了安全生产委员会、森林防火指挥部、减灾委员会等相关的议事协调机构，各条线及其议事协调机构都往外发通知、提要求，有时内容不仅重复甚至会出现互相“打架”现象，让基层无所适从。

4.“防”与“救”的职能分离

条块双重管理下的公共安全治理容易出现“防”与“救”的职责分离、职能不统一的现象，突出表现为“救”的部门缺乏“防”的职责，而“防”的部门又缺乏必要的组织权威性，难以落实各项“防”的具体措施。例如，各级应急管理部门虽负有综合统筹“防”与“救”的工作职能，但大量的“防”与“救”的具体职责又落在不同的职能部门和社会组织，需要加强政府、市场与社会不同主体间的协作，推动应急管理工作的常态化和社会化。然而，应急管理部门对不同条线和属地部门既缺乏统筹的职责权限，也不具备跨部门协调的组织基础。这种“防”与“救”的职责分离导致公共安全治理中往往较注重事件发生后的高效处置，以尽快控制事态和最大程度降低灾害影响为主要目标，而对风险的监测预警、预防准备等前端管理则重视不够，呈现出以事件处置为中心的被动响应的管理特征。

长期以来，为加强公共安全治理中条块协调，调适二者间的冲突，主要有两种思路：一是设立议事协调机构，既有常设的议事协调机构，也有为处置重大突发事件而临时设立的协调机构，形式上包括指挥部、委员会、领导小组、办公室、联席会议等多种类型。议事协调机构通过高配分管领导、组织督促检查、开展行政问责等多种方式发挥其跨部门协调联动的权威作用。二是整合条块不同管理部门的职责，推动机构改革与职能整合，从分散走向统一，建立大部门管理体制。例如，国家应急管理部的成立便整合了以往分散在11个职能部门的13项不同领域的应急职责，实现从单灾种的分类管理向多灾种融合的综合管理转变，减少跨部门的组织协调。