对口援疆助力提升南疆地区发展能力：历史性成就、驱动机理与行动策略

[摘要]提升南疆地区发展能力是新疆区域协调发展、丝绸之路经济带核心区建设的必然选择，而对口援疆是南疆地区发展能力提升过程中必不可少的推动力。2010年以来，对口援疆在南疆地区取得了经济实力不断增强、民生发生质的改善、特色产业体系初步形成、城乡一体化持续推进、立体交通网络初步形成等历史性成就。但是，还存在人才援疆未达到预期成效、产业援疆面临困境、援疆工作实效有待深化、援疆工作机制有待完善等问题。需要进一步增强对口援疆的理性认识，完善“组团式”和“合作共建”对口援疆模式，实施“飞地经济”援疆模式，助推南疆发展能力进一步提升。

[关键词]对口援疆；南疆地区；发展能力；援疆模式

[中图分类号]D261.41                [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2024）01—0086—10

[作者简介]彭银春，男，兵团党委党校（行政学院）副教授，研究方向：产业经济、区域经济；孟大虎 ，男，《北京师范大学学报（社会科学版）》编审；孙景兵，男，新疆大学经济与管理学院教授。

新疆一盘棋，南疆是“棋眼”。加快南疆发展成为做好新疆工作、解决好新疆问题的关键环节。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视南疆发展。在第二次中央新疆工作座谈会上，习近平总书记指出：“对南疆发展，要从国家层面进行顶层设计，实行特殊政策，打破常规，特事特办。”1在第三次中央新疆工作座谈会上，习近平总书记强调：“要大力推动南疆经济社会发展和民生改善。”2对口援疆是在对口支援基础上为明确援助对象而形成的具体国家政策模式，是指由国家启动，通过组织动员和政策支持，安排和调动国家机关和具有相对优势的各省区市以结对的方式援助新疆经济社会发展进步的一项政策措施。对口援疆政策促进了新疆综合发展水平，改变了新疆整体经济的发展轨迹，提升了受援地区的“造血”能力。[1]我国从20世纪90年代末就开始实行对口援疆政策，重点就在南疆地区。目前，对口援疆已经上升到国家战略高度，其作为常态化政策工具助力南疆发展成为必然。正如习近平总书记所指出的那样，“对口援疆是国家战略，必须长期坚持，把对口援疆工作打造成加强民族团结的工程。”1仅在2014年至2019年，19个对口援疆省市就累计投入援疆资金（含兵团）964亿元，实施援疆项目1万余个，引进援疆省市企业到位资金16840亿元，中央企业投资超过7000亿元。2在新时代背景下，全面总结对口援疆助力提升南疆发展能力的历史性成就，归纳梳理对口援疆之于提升南疆发展能力的作用机理，进而明确对口援疆提升南疆发展能力的未来行动策略，具有重要理论价值和现实意义。

一、对口援疆助力提升南疆地区发展能力的历史性成就

对口支援作为一项具有中国特色的政策模式，产生于20世纪50年代，围绕着不同时期经济社会发展的突出矛盾和任务，由初期的地区内“城乡互助”“厂社挂钩”发展到全国范围“省际支援”“多主体多领域支援”，实施频次越来越高、领域越来越广、责任越来越明确、运行越来越规范、效果越来越显著，成为我国相关部门、相对发达地区支援欠发达地区经济社会发展，或支援遭遇重大灾害地区恢复或弥补不足，或支援具有重大影响的重大项目顺利实施的一项中国特色政策措施。尤其是进入新时代，聚焦脱贫攻坚，创新推进定点扶贫、东西协作、支援边疆民族地区等，成为新时代对口支援的首要任务[2]。新疆南疆地区作为边疆地区、欠发达地区、相对贫困地区、民族地区，成为国家对口支援的重点地区、典型地区。新一轮对口援疆启动以来，南疆地区发展能力不断增强，经济实现快速发展、民生发生质的改善、城乡一体化稳步推进、立体交通网络初步形成，取得了历史性成就。

（一）经济实现快速增长

2010年，新一轮对口援疆启动。2011—2021年新疆南疆地区经济实现了快速增长，由2011年的1901.18亿元增长到4816.95亿元，年均增长9.74%，分别高于同期全疆和全国0.51个和0.48个百分点（如图1所示）；占新疆经济总量由2011年的28.76%上升到2021年的30.14%，提高了1.38个百分点。经济结构不断调整，由25.88∶44.18∶29.94调整为22.99∶33.13∶43.88。南疆地区经济实力不断增强，为对口援疆进一步助力南疆发展增添了物质基础保障。

（二）民生发生质的改善

对口支援南疆重点在民生领域，如就业、教育、卫生、社会保障、公共服务等方面，使南疆民生得到质的改善。

第一，贫困问题历史性消除。南疆四地州是国家14个集中连片特困地区之一，是全国“三区三州”深度贫困地区之一。南疆四地州2011年贫困发生率为38.7%，包括巴音郭楞蒙古自治州共有贫困县26个、贫困村2643个、贫困人口274.67万，在对口支援南疆省市的支持下，到2020年全部脱贫，贫困群众“两不愁三保障”全面实现，生产生活条件得到大幅改善，贫困家庭义务教育阶段孩子因贫失学辍学实现动态清零，基本医疗保险、大病保险参保率均达到100%，南疆绝对贫困问题历史性消除。

第二，城乡居民收入持续增长。2021年，南疆地区城镇人均可支配收入和农村人均可支配收入分别达到33222元和12990元，分别比2011年的14724元和4121元增长了2.26和3.15倍。10年来，南疆城镇人均可支配收入和农村人均可支配收入年均增长分别为8.5%和12.17%，分别高出全国0.41个和1.67个百分点（如表1所示）。

第三，“看病难”得到有效缓解。为切实提高人民群众幸福感、获得感，充分利用援疆资金、各级财政支持，积极推进基层卫生医疗机构标准化建设，使乡镇卫生院、村卫生室标准化率达到100%，各族群众看病难、看病贵问题得到了有效缓解。[3]

第四，适龄人口实现义务教育全覆盖。基础教育力量持续增强，全面实现国家通用语言文字教育教学，学前教育毛入园率、小学净入学率、初中阶段毛入学率、高中阶段毛入学率均达到98%以上，南疆率先在全国实现15年义务教育。

第五，基本社会保障率不断提升。南疆地区基本养老保险和基本医疗保险参保率由2011年的37.12%和18%分别提高到2021年的50.83%和89.6%。尤其是南疆地区基本医疗保险参保率高出全疆9.98个百分点（如图2所示）。

（三）特色产业体系初步形成

近年来，国家和新疆维吾尔自治区高度重视南疆地区发展，专门出台《南疆地区发展规划》《新疆生产建设兵团向南发展规划纲要》《自治区党委、人民政府关于维护南疆社会稳定和实现长治久安的意见》等多项政策措施支持南疆地区发展，为对口援疆助力南疆发展提供了重要机遇。随着一系列政策的实施，加速了对口援疆在南疆各领域深度参与，促进了南疆地区传统产业转型升级，为南疆地区治理能力和治理体系现代化奠定了基础，成为推动南疆地区高速发展的重要力量。南疆地区围绕用好用足中央、自治区特殊优惠政策，借助援疆力量，加快了纺织服装、农副产品加工、农业生产资料、农用化工产品制造、矿产资源开发利用、装备制造等传统产业和生物产业、新能源、新材料、电子信息、节能环保等战略性新兴产业的发展步伐；积极承接东部产业转移，依托南疆优质棉花资源建设形成了纺织产业集群，依托香梨、红枣资源等建设形成了农副产品加工产业集群等，目前各类产业集群效应已逐步显现。

（四）城乡一体化稳步推进1

城市是人类文明的结晶，城镇化率越高，文明进步水平越高。2011—2021年南疆城镇化率由26.68%增长到36.68%，提高了10个百分点。虽然南疆城镇化落后于全疆，有很大的上升空间，但是发展很快，年均发展速度高出全疆0.5个百分点。与此同时，南疆城镇供水普及率、污水处理率、生活垃圾无害化处理率分别达98.0%、96.9%、97.0%以上，城镇功能不断完善。新农村建设成效显著，农村卫生厕所普及率84.95%，87.15%的行政村生活垃圾得到有效处理。以互联网、5G等为代表的新基础设施在南疆地区与全疆同步推进，所有行政村实现了通硬化路、通客车、通动力电、通光纤宽带，广播电视实现全覆盖，数字政务、数字社会建设在城乡加快推进，电商、直播带货等走在全疆前列，城乡一体化建设稳步推进，人们的思想观念不断更新、现代文明意识不断增强、市场竞争意识持续注入。

（五）立体交通网络初步形成

在新一轮对口援疆初期，新疆缺乏南北疆便捷的公路通道，区内骨架公路网不完善，公路等级偏低，国道、省道干线二级以上公路比例仅为53%，远低于全国70%的平均水平，高速公路里程仅838公里，位列全国倒数第五。[4]具体到南疆地区，南疆五地州没有通高速、铁路，相互联通及对外物流主要靠国道314。10年后，南疆地区打通了一条直接出南疆通道——高速公路、铁路直接沿国道315连通西宁，环塔铁路和高速公路建成，民用通航机场数增至12个，所有地州市迈入高速公路时代，县级辖区二级以上公路全部连通，南疆地区立体交通网络初步形成。随着G0711线乌鲁木齐至尉犁高速公路、伊宁至阿克苏铁路等交通线路贯通，南疆地区立体交通网络将进一步完善。

二、对口援疆提升南疆发展能力的驱动机理

显然，发达地区与欠发达地区之间差距或不平衡无法靠市场这只手来弥补，需要政府采取必要的政策措施来实现经济的均衡发展。对口支援就是“必要的政策措施”，本质上是通过政治权力机制来实现资源再配置，从而解决“区域发展不平衡”“资源供给与需求失衡”问题，推进其不平衡转向动态平衡。[5]

对口援疆提升南疆发展能力就是通过国家或援疆省市支援实现资源再配置，解决地区发展不足、不平衡和供需失衡问题。因此，对口援疆对促进南疆地区经济社会发展和民生改善，实现区域平衡协调发展有重要作用。

（一）弥补生产要素不足，促进南疆经济发展

马克思再生产理论告诉我们：只有两大部类（第I部类和第II部类）的剩余价值部分转化为资本，才有实际的积累，才可能进行扩大再生产。[6]也就是说，没有积累就不会有扩大再生产，生产规模就不会逐年扩大，经济总量就不会增长，经济发展也就无从谈起。从这个意义上说，实际的积累越多，则经济发展能力就越强。马克思把生产规模逐年扩大归因于投入生产要素规模的不断增长和资本使用效率的不断提高。[7]南疆是经济欠发达地区，经济发展能力弱，表明其积累少，制约生产要素投入规模和资本使用效率。因此，要提升南疆经济发展能力，就得在增加其积累上下功夫，对口援疆可谓是“对症下药”。

一是在基础设施短板上支援。通过对口援疆改善经济社会发展的人力资本、交通设施、生产生活环境等基础性条件。完善的基础设施既是经济社会发展的基础，也是经济社会发展的组成部分，补基础设施短板的过程本身就是经济社会发展的过程。

二是在产业发展方面支援，补充生产要素投入。产业援疆是新一轮对口援疆的重点。通过产业援疆，培育地域特色鲜明的产业集群，吸引各种资源要素集聚，促进当地就业和经济可持续发展。同时，也推动沿海、内地省市与南疆地区展开经济合作，实现两地资源互补、共同发展。

三是人才技术支援，提高资本使用效率。人才、技术是经济高质量发展的必备条件，是南疆地区是否具备自我发展能力的重要标志。智力援疆是对口援疆的又一重要内容，通过智力援疆，一方面适时补充南疆地区人力资源的不足，尤其是专业性强的特殊人才资源，带来先进的管理经验和技术；另一方面以“师带徒”的方式培养本地人才资源。同时，教育师资等教育资源支援，改善了办学质量和条件，对地区整体人口素质改善有重要意义，这是南疆地区经济发展产生内生动力的关键。

（二）改善民生条件，促进人的现代化