应急管理服务于国家安全发展大局的若干思考

[摘要]应急管理要与大环境相呼应、与大局工作相协同才能实现自身价值、更好服务大局。这就要统筹公共安全应急管理与其他领域国家安全治理，统筹应急管理与经济社会发展，并全方位发挥应急管理对政治建设、国家治理与文化建设的助力作用。在上述讨论的基础上，本文提出了中国特色应急辐射力的相应观点。

[关键词]应急管理；国家安全；安全发展

[中图分类号]D63                    [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2024）02—0005—06

世界是普遍联系的，秉持系统观念是进入应急管理新境界的钥匙。中国应急管理事业不是孤立的，只有与国家安全融为一体才能更好发挥保障人民安全的作用，只有与国家发展相统筹才能发挥为安全发展保驾护航的作用，只有与国际上的应急管理相协同才能推动构建一个普遍安全的世界。

一、应急管理服务于各领域国家安全

应急管理是维护国家安全的重要保障。党的二十大报告明确指出，坚持以人民安全为宗旨、以政治安全为根本、以经济安全为基础、以军事科技文化社会安全为保障。这里的社会安全即广义的公共安全，是应急管理所要服务的安全领域。在总体国家安全观中，国家安全以人民安全为宗旨；其五大统筹之一的“统筹国土安全和国民安全”中，也清晰地表明传统意义上的国家安全与国土安全必须要与服务于国民安全的公共安全应急管理相统一。

（一）应急管理与国家安全分不开

包括公共安全在内的各领域安全密不可分。以网络安全事件为例，2010年9月，伊朗核设施纳坦兹离心浓缩厂突遭名为“震网”的来源不明的网络病毒攻击，造成上千台离心机报废的严重后果，布什尔核电站不得不延期启动。2021年4月10日，纳坦兹核设施内的近200台IR-6型离心机再次启动生产浓缩铀，然而第二天配电系统再次发生故障。2021年5月7日，美国成品油管道运营企业Colonial Pipeline遭遇网络攻击，致使向美国东部沿海地区提供45%燃料供应的输送油气管道系统被迫下线，美国政府宣布进入国家紧急状态。该企业为恢复被攻击的系统支付近500万美元赎金。上述事件直接受到威胁的是公共安全与经济安全，间接威胁的是整个国家安全。可以说，统筹应急管理与各领域国家安全有着重要而紧迫的现实意义。

2021年11月18日 ，中央政治局审议《国家安全战略（2021—2025年）》时指出，“必须坚持把政治安全放在首要位置，统筹做好政治安全、经济安全、社会安全、科技安全、新型领域安全等重点领域、重点地区、重点方向国家安全工作。”党中央所要求的统筹各领域安全，显然是基于这些领域的安全相互关联、相互作用的关系。从公共安全的视角看，这一要求也是从维护全领域的民生安全出发的，是落实国家安全为人民的宗旨，落实维护人民安全战略目标的必然举措。

维护与公共安全相关的国家安全需要应急管理。事实上，民生安全各领域的突然发生危害或可能危害人民生命财产安全的事件都需要应急管理体系和能力来应对。例如，网络舆情事件，即便可能是敌对势力鼓噪的政治安全事件，但也对人民精神生活带来干扰、造成危害，应当纳入应急管理的范畴，采取应急管理的方法来处置。《中华人民共和国国家安全法》第二十九条规定，“国家健全有效预防和化解社会矛盾的体制机制，健全公共安全体系，积极预防、减少和化解社会矛盾，妥善处置公共卫生、社会安全等影响国家安全和社会稳定的突发事件，促进社会和谐，维护公共安全和社会安定。”这一规定就是维护公共安全需要应急管理的明确法律依据。

（二）用应急管理方法应对国家安全危机事件

应急管理可否管理超出突发事件应对法所规定的四类突发事件以外的管理呢？答案是否定的。但是可否以应急管理的逻辑与方法支撑重大国家安全事件的处置呢？答案是可以而且必要。

党的二十大报告在完善国家安全体系的一节里，提出“完善国家应急管理体系”。《国家安全法》对国家安全事件的“应急管理”多有规定。例如，第三十一条要求加强核事故应急体系和应急能力建设；第五十五至五十七条规定国家制定完善应对各领域国家安全风险预案、建立国家安全风险评估机制、健全国家安全风险监测预警制度等应急管理制度；第四章第五节专门就危机管控做出规范，提出国家建立统一领导、协同联动、有序高效的国家安全危机管控制度，指出发生危及国家安全的重大事件的应急处置办法。因此，以应急管理基本逻辑与方法应用于国家安全重大突发事件防范化解是应有之义。

在这方面，应急管理系统应强化服务于国家安全的意识，主动在国家安全的大框架内布局应急管理工作。应根据国家安全需要，推动和参与国家安全相关的应急演练。例如，美国《纽约时报》曾披露，2019年1月至8月，美国联邦卫生与公共服务部组织了一系列涉及国家安全的应急演练，其中模拟了代号为“深红色传染病（Crimson Contagion）”大流行的情况。该演练假定一种呼吸道病毒于中国首先暴发，并由发高烧的航空旅行者迅速传播到世界各地。47天后，世界卫生组织宣布传染病大流行。而那时已经为时已晚，有1.1亿美国人生病，导致770万人住院和58.6万例死亡。这一系列演练分四个阶段进行，其中包括国家安全委员会、国防部、退伍军人事务部、美国红十字会、美国护士协会等12个州和12个联邦机构参与。在几个月的模拟过程中，参演者发现一系列问题，如医用物资库存匮乏，生产补给有困难，海外进口远水难救近火；各机构官僚主义严重，各部门、各州之间矛盾激增。演练后组织方将评估报告提交给了白宫，但没有了下文。尽管这一演练没有对美国应对新冠疫情发挥应有的积极作用，但其启发意义十分深刻。

（三）以应急管理支撑国家安全治理

自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件都有事件的危害大小和影响范围广狭之分。如果突发事件发展到一定程度，这些公共安全领域的事件也就带有浓厚的国家安全事件的色彩了。例如，当社会安全事件发展到危害国家政治声誉的程度，当重大事故灾难危害到国家经济安全的层面，这些事件性质已经发生变化，成为重大的国家安全危机事件。因此，应急管理工作做得好，可以防止防范这些危害国家政治经济安全的大事情的发生。从另一个角度说，重大的政治安全、经济安全事件往往也是从小的公共安全领域的风险酝酿起来的。因此，抓好四大领域的应急管理工作就是为国家安全所做的贡献。具体可着重抓好如下方面：一是落实安全风险的涉国家安全评估。平时在评估重大安全风险时，将安全风险对国家政治安全、经济安全等方面的危害作为重要的评估指标审慎进行分析评价，并及时向有关方面报告评估结果。二是注意监控涉国家安全的风险动态。突发事件即将发生或发生之后，要密切监测事件发展走向，关注其可能危害国家安全的趋势与动态。对于有关舆情动态，也要审慎分析可能的敌对势力参与，或被敌对势力关注利用的情形。针对有关动态情况，及时采取应对措施。

二、应急管理服务于经济社会发展

安全是发展的前提，正如习近平总书记所指出的“推动创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，前提都是国家安全、社会稳定。没有安全和稳定，一切都无从谈起”。同时，安全又能够为发展提供多方面的服务，为“统筹发展和安全”提供创新性融合的思路。

（一）应急管理能够全面保障新发展格局

新阶段要更好地实现创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展，而应急管理对这些方面的安全发展均可以有所作为，发挥重要作用，推动不断增强发展的安全性。

保障创新发展。发展新质生产力，推进科技创新、产业创新在本质上是要探索新的发展路径，因而必然会面对各种新旧风险挑战。应急管理可发挥自身防范化解安全风险的专业领域优势，支撑保障创新发展。首先，应急管理可以保障各技术创新领域的研发工作安全进行。可以把安全风险管理与应急管理方法引入到人工智能、集成电路、生命科学、航空航天科技、深地深海探索等前沿领域的研究开发工作流程中，使各领域实现更为安全的创新。其次，着力推进科技创新产业园区的安全生产体系建设，提升园区企业本质安全水平，完善园区安全生产监管体系。第三，研究科技创新产业链安全风险，将安全管理的协同机制融入产业链上中下游、大中小企业的业务协同当中。第四，完善科研、教育与企业的实验室安全管理体系，重点加强国家重点实验室的安全管理。第五，着力提升科技创新人才的安全应急能力，通过教育培训培养既懂业务又懂安全应急的复合型人才。

保障协调发展。经济社会发展相对落后的地区和领域，往往防灾减灾、安全生产、卫生防疫等基础也相对薄弱，安全风险对当地人民群众生命财产的威胁相对较大。应急管理保障协调发展就是要在加强经济社会发展薄弱地区投入的同时，同步加大安全投入，努力改变经济欠发达地区的应急管理体系不完善、防灾减灾设防水平低、安全监管能力不足的状况，以切实保障这些地方各项事业的发展。可加大财政资金投入力度，在政策上着重提升中西部地区等安全基础薄弱地区的防灾减灾能力，切实解决农村安全设防水平低的问题。要加大推进和扶持中西部地区综合减灾示范社区建设、安全发展示范城市建设等推进应急管理素质提升工程的力度。

保障绿色发展。生态破坏和环境污染是对绿色发展的最大威胁。应急管理保障绿色发展着重体现在完善环境应急管理体系、防范化解生态环境领域重大风险方面。在源头治理方面，要着力加强生态与环境安全风险管理，防范化解生态系统退化、环境污染等方面的重大风险。在突发事件应急管理方面，要加强环境突发事件应急预案管理、应急人员队伍配置、应急物资保障等各方面应急准备工作。要加强环境管理与安全生产的结合，应急管理部门与生态环境部门应在化学工业、核工业等领域将安全生产监管与生态环境监管有机结合，完善协调联动机制，联手维护生产安全和环境安全。

保障开放发展。在高风险的世界中，必须加大推进“一带一路”建设的公共安全合作。一是在推进“一带一路”建设进程中，要把安全合作放到重要位置，建立“一带一路”建设安全合作机制。要采用公共安全国际会议、风险信息平台和技术交流与对话平台等方式，加强“一带一路”沿线国家之间的灾害信息共享、早期预警、人员训练和灾害救援演习等合作。要引入保险机制，为灾难和不测的发生提供金融保障。可以考虑建立“一带一路”灾害保险基金，通过市场化的运作机制将各种灾害损失风险转移至资本市场，国内保险机构可与境外保险机构合作，共同提供优质的保险服务和产品。二是着力为重大工程项目保驾护航。“一带一路”合作中，各种基础设施等工程建设是重中之重。各项工程建设应将减轻灾害风险的理念融入工程规划、建设和运营的全过程管理中，充分评估可能面临的灾害与风险，做好相应的风险防范工作。应急管理相关机构应与相关的工程项目规划和施工单位建立紧密联系，为中国企业“走出去”保驾护航，降低各种灾害风险，减轻灾害损失。三是加大人员交流和培训的力度。加强安全与应急管理的交流与培训活动，提升各相关国家的安全保障能力。一方面对外传授中国的公共安全领域好经验好做法；另一方面通过人员往来与培训促进相互了解，加深感情，为安全合作奠定坚实的基础。

保障共享发展。安全和安全感是人民共享发展成果的重要方面，必须将保障共享安全成果作为共享发展成果之一来落实。应急管理以人民安全为宗旨，在维护安全的民生环境、提升人民群众的安全感大有可为。在维护健康的生产生活环境方面，提升防灾减灾能力和安全生产水平都是在直接维护人民安全。在维护人民健康安全方面，织牢国家公共卫生防护网，改革疾病预防控制体系，完善突发公共卫生事件监测预警处置机制，健全医疗救治、科技支撑、物资保障体系等都是在直接维护人民安全。在社会治安方面，构建源头防控、排查梳理、纠纷化解、社会心理危机干预、应急处置的社会矛盾综合治理机制，以及加强专群结合、群防群治，加强社会治安防控体系建设，防范和打击暴力恐怖、黑恶势力、新型网络犯罪和跨国犯罪，都是在直接维护人民安全。

（二）切实推进应急事业与发展事业融合共进

在统筹发展和安全视角下，应急事业发展属于国家战略性发展的范畴，应当与各项发展事业融合共进。

在日常工作中，要把应急管理融入现代化建设的各个领域。安全发展要求应急事业必须与经济社会各领域融合发展。把应急管理与经济建设相融合，完善各行各业安全发展保障体系；把应急管理与社会建设相结合，使应急事业成为健康中国战略和基层社会治理的有机组成部分。

制定和实施包括应急事业在内的全面的发展规划。国家和各地方、各行业发展规划要把公共安全风险治理作为发展保驾护航的关键支撑要素来定位，把自然与生态、生产与技术、卫生与食品、治安与网络等领域的安全风险防范与各项发展事业统筹安排，把公共安全内置于创新、协调、绿色、开放、共享发展的战略谋划和落实行动中。

三、应急管理服务于政治与文化建设