拜登政府全球战略调整：目标、路径与前景

[摘要]出于维系全球霸权的内生需要、弥补外交赤字的直接推动以及重建更好美国的终极目的，拜登政府开启了美国新一轮全球战略调整。在战略目标上，拜登政府对美国国家利益进行了精准划分，意图重振美国领导地位，全面保障美国国家安全。在具体实施上，拜登政府推动民主国家联盟建设、优化军事战略部署、聚焦全球和地区层面的潜在威胁。在全球战略调整过程中，拜登政府回归大国竞争定位、坚守多边主义原则、高度重视价值观外交。由于“外交是内政的延续”，美国国内“政治极化”现象不可避免地对拜登政府全球战略形成掣肘，从而影响战略调整既定目标的实现。就政策因应和策略选择来看，中国需深刻把握中美关系本质和规律，统筹做好内外工作，积极应对拜登政府全球战略调整而引发的全球政治大变革。

[关键词]战略调整；多边主义；大国竞争；中美关系

[中图分类号]D822.371              [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2023）02—0064—08

[作者简介]韩佶，男，合肥工业大学马克思主义学院讲师，博士，研究方向：大国战略、中国外交。

一、拜登政府全球战略调整的背景研判

拜登（Joe Biden）政府全球战略调整是由多重因素所共同决定的。维系全球霸权主导是美国战后以来一以贯之的重大战略目标，也是拜登政府全球战略调整的内生需要；回归多边主义、消除特朗普主义（Trumpism）的影响是拜登政府全球战略调整的直接推动和战略研判；而通过内外有机联动来实现重建更好美国则是拜登政府全球战略调整的终极目的所在。

（一）维系“一超”地位，谨防霸权式微

百年未有之大变局背景下，全球政治力量再度分化重组，国际和地区形势发生显著而深刻变化，全球多中心力量的崛起都使得美国霸权衰落相当明显。因此，“观察家们都倾向于认为，‘单极时刻’迟早会让位于由多个超级大国组成的国际体系。”[1]美国实力的相对衰落引发了“美国霸权衰落”“美国世纪终结”的激烈争论，然而“客观地说，美国的力量是上升的，经济和军事力量都优于历史水平，但是相对地位已经变弱。”[2]特朗普（Donald Trump）政府一系列战略收缩举措使得美国的国际影响力大大下降，自20世纪90年代以来所确立的“单极”愿景更加难以为继，美国全球霸权正在瓦解，“单极时刻”备受冲击。美国在国际事务中的领袖角色和对世界秩序的管控能力不断下降，霸权支柱逐渐倾颓，不再有能力和意愿为国际社会提供公共产品——如在新冠肺炎疫情（Covid-19）肆虐全球之际，美国未能发挥应有的全球领导者角色，没有为盟国提供有效的、充足的“抗疫”产品，“切尔诺贝利时刻”（Chernobyl Moment）的再现大大损伤了美国国际影响力，使美国世界大国地位进一步产生动摇。回溯历史，从罗斯福（Franklin Roosevelt）到老布什（George Bush），美国全球战略调整的根本动因即是对美式霸权的护持和坚守，在美国霸权相对衰落的当下，拜登政府亦亟需实施一项新的全球战略以重振美国外交和全球合作的努力。

（二）消除特氏影响，弥补外交赤字

在美国历史上，几乎每一任总统都有着以其执政风格、团队做派、个人特质等多重因素糅合而成的政治哲学理念，特朗普政府亦是如此。然而相较于门罗主义（Monroe Doctrine）、威尔逊主义（Wilson Doctrine）、里根主义（Reagan Doctrine）等概念界定较为明晰、政治评价较为积极的思想理念有所不同，对特朗普主义的评价和讨论使其更具争议性，这种争议性不但表现在对国内事务的处理上，更表现在对待国际事务的方式上。毫无疑问的是，特朗普政府及本人“与众不同”。在对外政策上，特朗普政府坚持“美国优先”（America First）战略，在对当下美国的国内外环境做出深刻审视和研判后，特朗普团队认为美国未来的安全与繁荣不应受制于国际体系和多边主义框架，鉴于美国的相对衰落以及美国国内经济和社会问题的掣肘，“在奥巴马（Barack Obama）政府过渡之后，美国终于在特朗普政府的领导下真正实现了战略收缩。”[3]为兑现“让美国再次伟大”的承诺，特朗普政府退出一系列多边协议和国际组织，破坏了与盟友的关系，削弱了对国际事务的领导力和国际事务的感召力。因此，恢复美国全球领导力，弥补外交赤字是拜登政府亟需解决的国际事项。与此同时，随着2024年美国大选的临近，“拜登也急于通过外交领域的‘斩获’倒逼国内议程，以期部分缓解执政危机。”[4]

（三）重建更好美国，内外有机联动

美国智库传统基金会（The Heritage Foundation）对美国社会面临的重大问题进行了摸排、归纳和总结，这些问题和矛盾包括保守主义与进步主义之争、医疗卫生与健康保健问题、边境安全与非法移民问题、宗教信仰保障问题以及婚姻、教育、环境、福利、选举等相互联系、纷繁复杂、涉及国内社会生活的多维议题。[5]日裔美籍学者福山（Francis Fukuyama）指出，“美国衰弱和衰落的长期根源更多是国内而非国际。”[6]社会问题尤其是经济不景气所引发的通货风险不但干扰民众正常生活，而且严重动摇民主党执政地位。新冠肺炎大流行以来，美国政府推出多项经济救援计划。而从拜登政府施政表现来看，美国已经在新冠肺炎管控、国内经济复苏、实现种族平等、应对气候变化等四个跨领域优先事项着手开展工作——“拜登和他的民主党盟友一直试图推动国会通过两项主要支出法案——一项是升级国家基础设施，另一项是涉及气候变化、健康保险和儿童税收抵免等项目的社会安全网法案。”[7]2021年11月，为美国基础设施建设、恢复经济、提振制造业、降低失业率、应对气候变化等核心议题提供政策指针、总金额高达1.2万亿美元的《两党基础设施建设法案》最终获得通过，此举对美国社会发展、国家建设，提升综合国力至关重要，同时也为拜登政府推出“重建美好”国际版——用以抗衡中国“一带一路”倡议的“重建美好世界”倡议（Build Back Better World）提供了先期探索。

二、拜登政府全球战略调整的主要目标

拜登政府对美国国家利益进行了准确定位和精准划分，对美国在多领域所面临的复杂挑战作出敏锐回应。为修补美国在特朗普政府时期的实力损伤，拜登政府加强美国内政外交建设，积极重塑全球领导地位。与此同时，拜登政府对美国面临的威胁、挑战作出系统评估，全面保障美国国家安全。

（一）捍卫核心利益，直面多维挑战

围绕美国国家利益的讨论是一个争论不休的话题，从战略界到学术界一直难以达成广泛的共识，无论是摩根索（Hans Morgenthau）、亨廷顿（Samuel Huntington）还是克拉斯纳（Stephen Krasner）都对国家利益的界定表达了不同的见解，以至于历史学家布兰德斯（H.W.Brands）发出“在美国外交政策的历史上，没有比‘国家利益’更具争议性的概念”[8]的慨叹。

在世纪之初，美国国家利益委员会（America’s National Interests Committee）对美国复杂的国家利益进行了划分和归纳，包括至关重要的利益、极其重要的利益、重要利益和次要利益这四个层面。其中前三者都对美国国家生存、发展产生重大和直接的影响。[9]与此同时，战略分析家德鲁（Dennis Drew）和斯诺（Donald Snow）在2006年出版的《制定二十一世纪战略》一书中继承了委员会对利益划分的思想精髓，指出国家利益范畴包括“至关重要的利益”“重要利益”和“外部利益”，这种区分有助于美国对重要和有价值问题的聚焦。[10]

21世纪以来，从小布什（George W. Bush）到特朗普，美国历届政府都在其任内制定了一至两份《国家安全战略报告》。尽管不同历史时期美国所面临的主要矛盾和重大危机不尽相同，以至于不同政府时期国家利益主题各有所偏重，但与此同时也存在着诸多的利益交汇点。从2021年3月拜登政府任内首份国家安全临时性纲领文件《过渡国家安全战略指南》和2022年10月拜登政府《国家安全战略报告》可以窥探出，拜登政府延续、继承和发展了21世纪以来美国五份《国家安全战略报告》的思想精髓。鉴于美国的全球地位正在受到多重因素的挑战，因此“美国必须开发新的方法来推进其国家和全球利益。”[12]

（二）修补实力损伤，重塑领导地位

美国是塑造全球政治经济格局的世界强国。就经济方面而论，美国创造了世界四分之一的财富、拥有122家世界五百强企业、提供高达500亿美元的对外经济援助；就军事实力来说，美国依然是世界上唯一的超级军事大国，其强大的海军可以确保在世界任何地方进行投射；而就软实力而论，美国丰富多样的文化产品更是遍及全世界。二战结束以来，“美国通过在世界范围内推广民主价值观和美国文化力量与其军事实力相结合，保持了其全球超级大国的地位。”[13]

“美国推进其国家利益的能力取决于美国政府在运用国家力量工具实现国家战略目标方面的有效性。”[14]然而，坚持“美国优先”战略的特朗普政府严重损伤了美国的综合实力和国家利益——“（特朗普政府）削弱了美国几十年来建立和依赖的伙伴关系和联盟体系，从而对美国在世界上的地位、影响力和实力造成损害。”[15]特朗普外交政策的实质是对战后以来美国所主导的自由秩序的“破坏”——在事关全球性问题上，特朗普治下的美国放弃了领导权的道义制高点。

皮尤研究中心（Pew Research Center）的研究报告显示，就处理国际事务的评分而言，特朗普政府的得分普遍低于小布什政府和奥巴马政府，国际社会对美国的评价在特朗普政府时期也直线下降。[16]特朗普主义和特朗普现象对美国的影响极为消极，并对美国的全球利益构成重大威胁。由于政策惯性的存在，拜登政府短期内难以有效解决政治盟友和竞争对手等诸多问题。就外交政策的改善而言，拜登政府首先必须再次致力于多边主义国际合作，修补同世界的关系，恢复西方盟友信任，重塑全球领导地位。

（三）维护国家安全，降低域外威胁

“国家安全的首要目标就是确保国家的各个组成要素免受外部的威胁和干涉。”[17]面对瞬息万变的国际国内环境，美国国家安全委员会（NSC）指出，“当今的挑战要求对国家安全有新的、更广泛的理解——促进国内和外交政策之间以及传统国家安全、经济安全、健康安全和环境安全之间的协调。”[18]

美国国家安全在不同历史时期有着不同的聚焦：在冷战时期，美国将苏联为首的共产主义世界视为头号敌人；在后冷战时期，恐怖主义猖獗一度引发美国的高度关注；在大国竞争时代，美国又将中、俄视为首要战略对手和重要遏制目标。2022年3月，美国国家情报总监办公室（ODNI）发布《2022年度威胁评估》报告，除指出中国在追求全球霸权，俄罗斯、伊朗、朝鲜采取对美挑衅性行动外，令美国决策者担忧的跨国问题还包括新冠肺炎疫情和疾病的传播、气候变化和环境恶化、新兴科技、网络安全、毒品和有组织犯罪、移民问题、全球恐怖主义。此外，美国的“威胁”还包括阿富汗问题、印巴冲突问题、中东问题以及亚、非、拉不稳定地区。[19]根据1986年《戈德沃特-尼科尔斯法案》的授权，自里根（Ronald Reagan）政府开始，美国历届政府都需呈交一份以国家安全为主题的政策报告。从21世纪初小布什政府《国家安全战略报告》的颁布到拜登政府《过渡国家安全战略指南》的出台，美国国家安全的目标和主旨没有发生原则性位移。从《2022财年国防授权法案》到《2021年全球态势评估报告》再到《2022年美国竞争法案》可以看出，未来几年，拜登政府除面临经济复苏、债务问题等国内事务外，在国家安全上，美国在加速提升安全保障。

三、拜登政府全球战略调整的谋划与施展

拜登政府全球战略调整需要通过一定的方法和措施来保证实施，归纳起来主要包括对全球同盟体系进行再造与重塑，修补特朗普政府因“美国优先”（America First）而导致的“美国独行”（America Alone）窘境；整合现有资源，优化全球军事战略部署，聚焦大国竞争时代的中、俄威胁；关注美国在全球和地区层面所面临的广泛挑战，对潜在威胁加以防范和制衡。