西方治理范式的诞生：背景、理论与制度

[摘要]现代治理的提出源于国家社会领域遭遇的深刻变革：经济社会日益复杂化、国家统治危机和自组织网络的兴起。新自由主义是现代治理的理论基础。但是，现代治理对于新自由主义的市场取向和权利取向抱有疑虑，市场与社会之间并非是完全契合的关系，权利取向面临着消解人际责任、信任的可能。因此，治理企图建构出容纳“国家—社会—市场”的三元平等架构和在价值领域同时容纳善与权利。在政治制度层面，治理扩大了西方代议制民主的社会基础，超越了对民主的程序化理解。但是，自由主义民主与治理之间存在着悖论：自由主义民主未必带来治理，治理的好的国家未必是自由主义民主制。自由主义民主的特殊性、治理与民主的悖反、治理的专业性与民主的大众性都反映了二者之间关系的复杂性。

[关键词]治理;自组织;国家;新自由主义;民主

[中图分类号]D523                 [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2022）03—0097—07

[作者简介]臧豪杰，男，郑州大学马克思主义学院副教授，政治学博士，硕士生导师，研究方向：传统文化与现代化、政治哲学。

治理已经成为学术研究的热词，并成为引领政治改革的新范式。治理概念具有典型的“西方”色彩，它是新自由主义和西方民主政治综合的产物，是对西方现代社会问题的回应。但是，治理被提出之后，又对新自由主义和西方民主政治构成了挑战。因此，我们在引进、适用治理概念时，应对其提出背景进行考察，对其引发的政治效应进行反思。

一、治理的提出

治理是以世界银行为代表的国际金融机构提出的新概念，受困于受援国的腐败、低效率，治理开辟了一条新路径，一方面促使国际金融机构放弃了经济主义意识形态，将关注点集中于受援国的政治和社会问题，希望引入社会力量参与管理与监督政府;另一方面，治理理论的“技术性措辞”避免了直接干预受援国政治引发的担忧。20世纪80年代，信奉新自由主义的资本主义国家领导人推行小政府改革，积极引入社会组织参与，这使得治理理论迅速被接受。

其一，经济社会日益复杂化。相比于传统社会，现代社会越来越难于在某些问题方面达成共识，世界越来越呈现出多元价值、利益的博弈场。卡洛林·安德鲁和迈克·戈登史密斯认为这一切都源于“全球化”，全球化重塑了世界、国家和政治，在世界层面，全球经济相互依赖、生产中心不断变换、资本性质不断变化;国家层面，人口流动性增强、老龄化、财政问题、性别政治、少数族群、环保与经济发展等问题日益突出;政治层面，联合国的重要性在提升、国际性或区域性集团不断成立、民族国家不再被信任。詹·库伊曼将我们生活的现代世界概括为动态性、复杂性、多样性，维护现状和推动变革的两种力量在同时发挥作用，互动已经成为社会的常态，社会关系也越来越复杂化，而构成社会关系的单元则越来越多元化、个性化、分化。这一切都预示着传统的统治和管理模式已经无法应付此一复杂的状况，提出一种顺应复杂化的统治模式迫在眉睫。

对于众多治理研究者来说，日益复杂的现代社会已经成为思考问题的基础，玛丽-克劳德·斯莫茨甚至认为复杂、分裂的社会子系统网络构成了治理研究的唯一出发点。复杂的现代社会图景一方面改变了人们的传统心态，动态性、复杂性和多样性在传统社会都会被视为一种负面效应，人们希望将社会保持在一种稳定、静止的状态;现在人们则摈弃了控制与遏制的宪法，将这种复杂、动态的状况视为一种积极的表征。另一方面打破了传统国家、政治、社会、经济的边界，问题不再是有着清晰的归属，而是涉及社会生活的众多领域，社会生活的公共领域与私人领域出现了交叉。

其二，国家统治危机。国家在现代性变迁中越来越进退失据。首先，传统国家的政治合法性受到了侵蚀。卡洛林·安德鲁和迈克·戈登史密斯指出，全球化引发的政治变迁中，“国家制度以及政党将政治要求转变成有效的政治行动的能力的合法性和共识已经下降，而人们对经常向公众封闭而对腐败公开的政治过程的认识在逐渐觉醒。”这种觉醒反映了“以阶级或以福利为基础的政治和政党体系处理新的政治问题以及不断上升的公众期望的无能”。[1]随着民众政治权利意识的提升和政党的选票功利化，西方社会出现了严重的公共性危机，这一危机不断消解着政治的合法性根据和政府的权威，它要求西方政治必须寻找到新的价值共识。其次，福利国家危机。弗朗索瓦-格扎维尔·梅里安认为西方福利国家正遭受着可管理性危机，主要表现为国家中央权威丧失、国家行为效率和效益降低，“国家已经丧失它的行为能力;它发现难以预测自己的行为后果，难以避免产生有害的影响”。[2]可管理性危机的实质是国家危机，其原因是“国家行为的机能障碍日益增加”，它要求我们改变国家干预形式，国家应该从统治权威的宝座上走下来，以调停者的身份应对复杂社会现实，国家不再那么强而有力而是变得低姿态。国家权威丧失的一个表现是“国家的空心化”，罗伯特·罗茨分析了英国的国家空心化，国家空心化使得政府公共部门的权限变小、变得更分散;政府执行控制能力的减弱;侵蚀中央政府的协调和计划的能力，使得政府在调控复杂组织时变得更加困难;侵蚀了责任心。国家的空心化使得国家应对现实问题的能力下降，我们亟需建构出新的权威模式。

国家在现代复杂社会图景下遭遇的危机实质上是传统治理模式无能。传统治理模式是一种统治观，统治主体与统治客体是对立关系，统治主体占据了绝对的权威位置，统治客体则是被动的存在。传统统治的无能为力昭示着单方面控制已经失效，现代政治必须走向一种“互动主义”。相对于统治，现代治理的权威主体是多元的，既可能是政府也可能是非政府组织;运行模式上是一个上下交互的过程。

其三，自组织网络的兴起。罗伯特·罗茨认为自组织“意味着一种自主而且自我管理的网络……它们不受任何由上级委任的行动者的控制，即使是政府。它们在很大程度上自己控制自己。自主不仅意味着自由，还意味着自我负责。自主的体系有更大程度的自我管理的自由”[3]。罗茨认为现代社会具有典型的组织网络特征，私人组织与公共组织之间的联系被打通，公共、私人和自愿部门的边界被拓展，越来越强调相互之间的互惠与依赖。鲍勃·杰索普认为自组织的兴起源于世界宏观社会结构的变化，全球化和区域化深刻改变了世界经济状况，经济国际化使得经济活动与国家领土不再保持简单的一致，民族国家管理经济的能力下降，经济领域的“无结构的复杂性”增加。此外，资本积累过程中的非经济因素变得越来越重要，这些变化都使得自组织比传统的等级制国家和市场更能进行协调。相对于政府与市场在应对复杂社会图景下的失灵，自组织能够提供一种“渐变的优越性”。

新科技革命和经济全球化让现代社会日益扁平化，传统社会中垂直型的组织区分逐渐被水平型的组织区分所取代，组织日趋多元化，边界逐渐模糊，相互之间的依赖性和互惠性逐渐增强，组织与组织之间建构出一个网络状社会形态。此外，组织逐渐从政治、经济中独立出来获得了自主权，通过利益、文化、兴趣爱好、宗教的整合实现了自我管理。杰索普和罗茨认为自组织网络已经成为发达资本主义国家的基本社会形态，一方面为现代社会管理提供了一种机制或平台;另一方面建构了新的社会管理主体，它不再是传统的国家和现代的市场，而是转变为具有自我价值取向、具有利益取向、具有主体性和话语权的组织，这为超越国家-市场的二分管理提供了一个全新的路径。

二、治理的理论基础：新自由主义

学术界对于现代治理的理论基础有着不同的观点，比如：新自由主义、极端自由主义、调适的自由主义、理性选择理论、公共选择理论、社会系统理论等。综合来看，现代治理的诞生主要受到新自由主义的影响，新自由主义的个人原教旨主义、消极国家观、市场论、权利观等主导了20世纪80年代以来的西方资本主义社会改革，并为治理诞生提供了经济、政治、社会等全方位的理论支撑。从这一角度来看，新自由主义扮演了治理的理论基石作用。福柯指出，自由主义是从“社会自然性理由”推导如何治理“公民社会”，自由主义认为“我们不该被过度治理”，要“根据治理对象的真实情况和自然性进行自我限制、通过市场自由交换取得最佳限制效果的理论和实践”。[4]从人的自然性原则出发，治理在诞生之初具有典型的“社会中心主义”取向，这与新自由主义的市场导向具有重合性。但是，治理并非市场的代名词，这使得新自由主义与治理之间存在着巨大的理论张力。

（一）社会与市场

斐迪南·滕尼斯将“社会”视为随着传统共同体的消亡而产生的人类组合形态。共同体是一个有机体，而社会则是人为建构出来的一个机械的、想象的构造，共同体体现了符合人性的“协同性”，而“社会”则是奠基于断绝一切自然性纽带、绝对独立的个体之上，他承续了霍布斯的自然状态理念，将个体之间视为一种相互否定的关系，但为了获得超过手头的利益，个体之间进行交换，并最终想象出一个抽象的共同的观念人格。因此，在社会里，人与人之间虽然保持了形式上的统一，实则是一个相互隔绝的状态。斐迪南·滕尼斯所阐述的“社会”本质上就是其时正在蓬勃发展的市民社会。金观涛、刘青峰指出，古代societas只具有公民的义务，缺乏权利观念，直到Civil Society形成之后，“社会”才具有了两重内涵：“它明显指涉越出个人和家庭范围、形成市场、沙龙等组织和新人际关系的过程。”“意味着社会存在将‘私’合成‘公’的机制”。[5]社会是一个现代性产物，它是以个体权利为精神内核的组织形态，居于国家与私人之间，同时，又是一种组合公与私的机制。

在社会的产生过程中，将个人需求与供给融合成为公共的需求和供给方面，市场发挥了重要的作用，但是市场与社会并非完全契合。朱天飚通过考察国家治理与新自由主义关系后指出，在古典自由主义向现代自由主义的转型中形成了“嵌入性自由主义”，嵌入性自由主义将自由主义与各个国家的具体情况结合起来，是市场与社会相互妥协的原则。现代自由主义理念支撑下的国家社会制度限制了资本主义市场竞争机制效能的发挥，但随着新自由主义的出现，拥抱市场，反对国家干预，实则反映了市场对社会的再次入侵。如果说第一次入侵是在国家统治力量的支持下进行的，现代社会中，国家统治者已经无法忽视民众的力量，这使得国家不再能够肆无忌惮地进行统治，而是必须走与社会互动的道路。因此，新自由主义与治理之间存在着巨大的张力，新自由主义的市场取向能够促进社会力量发育，同时也面临着入侵社会的可能性。[6]新自由主义者将市场与社会勾连起来，以反对共同的敌人：国家。但新自由主义希望通过市场培育社会力量以抵制国家的行为有可能失败，而且很多时候忽视了市场对社会的入侵。治理的支撑力量来自“社会”，它既反对国家的专制，又反对市场的霸权，力图构造出“国家—市场—社会”三元平等互动的组织架构。

（二）善与权利

现代性的权利概念形成于中世纪后期，随着身份制和等级制被打破，客观秩序变成了一种主观秩序，秩序所赋予人的平等通常把权利赋予个人。由此，权利从标识客观规则的秩序演变为一种主观的感受，“我对之具有权利”取代了“我拥有这个是正当的”，[7]这也是自由主义者从自然法推导出自然权利的方式。新自由主义的道德式消极权利观遭到了社群主义者的批评，社群主义者认为新自由主义过度强调个体的权利，忽视了善的社会价值，最终将导致一个只顾个人私利、无价值是非、工具性的社会。为了改变这一面貌，必须引入“善”，并将“善”置于“权利”之上，最终目的是“重建被遗忘了的共同目标和遭到削弱的联系纽带”。[8]社群主义与新自由主义的权利之争，区别不在于是否需要权利，而是如何看待权利？是消极权利与积极权利、道德权利与法律权利之争。新自由主义与社群主义的权利与善之争也鲜明地呈现在治理身上：

首先，新自由主义政治学将个体视为逻辑起点，是一种向内观照的逻辑进路，其结果必然导致个人从公共生活中抽离出来，使个人生活趋向于自我封闭。在公共领域，由于人们对国家与社会的工具化取向，使得公共价值面临着萎缩的挑战。而治理则力图将政治学的视野聚焦于“人类的公共利益”，并蕴含着“诉求公共利益价值或抵抗对人类发展目标缺乏公共关怀”。因此，两者在“是否关注人类发展的公共性”方面存在着根本性的差异，如果说自由主义政治学聚焦并力求保障个体权利不受侵犯，治理则力图恢复公共善的重要地位。[9]

其次，治理一方面肯定组织、个人的独立性和价值观的多元性，另一方面又认知到善治的实现有赖于政府与社会组织及个人的平等协作。在公共领域与私人领域边界意识变得模糊的背景下，合作的实现除了单纯的物质利益交换之外，更有赖于组织、个人之间的价值共识，鲍勃·杰索普甚至将能否建构出“共同的世界观”[10]作为有效治理的一个重要要件。