乡村治理现代化视野下提升乡镇工作实效性的对策研究

[摘要]提升乡镇工作实效性需要拓宽视野，可以从五个方面加以改进：上级部门转变工作理念、改变工作方法、改进工作作风。推进乡镇行政改革，实现乡镇责、权、利的统一，改革属地管理的规定，逐步优化政策制定程序。通过学习增强乡镇干部身份意识、规矩意识与群众情怀，通过教育培训与交流锻炼提升干部素质，在真抓实干中锻炼工作能力。建立健全干部保护与关爱制度、提升政治与物质待遇，激发工作动力。正确引导社会舆论，防止乡镇干部被“污名化”，加大对群众的教育引导，净化社会风气，为乡镇基层工作营造良好的社会环境。

[关键词]乡镇工作；实效性；工作作风；属地管理；激励机制；群众教育

[中图分类号]D422.6               [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2022）06—0078—07

[作者简介]郭广平，男，中共河南省委党校党史教研部副教授、哲学博士，研究方向：基层党组织建设。

提升乡镇工作的实效性不能单单局限于乡镇层面，很多乡镇工作存在的问题，究其原因并不在乡镇本身，仅仅把目光放在乡镇本身无法真正有效地解决问题。必须把视野从乡镇层面扩展开来，从上级工作理念与工作作风的转变、制度与规定的完善、乡镇干部能力的提升、乡镇干部工作动力的激发以及群众的教育强化这五个方面做相应的努力。

一、上级部门转变工作理念、工作方法、工作作风

机构改革后，一般而言，县四个系统直属部门有57个，镇一级共有7办5中心，乡镇每个部门要应对多个上一级部门，且每个上级部门或多或少都掌握着相应的权力和资源，都能对乡镇发号施令、布置工作，都在争取乡镇一二把手的重视。每项工作不仅包括动员、再动员、传达、再传达的过程，而且包括检查、再检查、评比总结等诸多环节。同时，诸多省、市的工作任务也是一竿子插到底，如此繁多的任务与检查造成基层无法承受之重。因此，提升乡镇工作实效性，要先从转变上级部门的工作理念、工作方法、工作作风入手。

（一）转变上级部门的工作理念与工作习惯

乡镇工作在很大程度上受自身之外很多因素的影响，上级施政理念与行为是主要的影响因素。从乡镇正职的角度来讲，希望上级能够在以下几个方面进行调整。

少行政命令，多依法依规办事。在当前网络信息时代，群众对于相关的政策和法律规定了解的程度也有很大提升，甚至在某些具体规定上比一般干部还熟悉。加上全面依法治国的推进，乡镇工作在依法依规办事方面实现了很大的提升。可以直言，涉及群众的工作，乡镇工作人员都基本上依照规定开展，否则群众会拿着相应的法律法规来对照。但是，上级布置任务和工作的时候依然习惯于行政命令，直接指令要完成什么任务。对于这些工作在完成时间、完成的程序、权责范围方面，很多时候没有先查看一下是否符合相应的规定。这使得乡镇工作人员十分为难。在上级压力之下不得不开动脑筋想些路径与方法，在很多时候就会表现出党性不强、规矩意识不强的现象。

多担当，少推责。任何一级都有需要领导带好头，真正做到敢于担当、敢于负责，围绕现实中的困难与问题真正用心想办法、出主意。上级敢于担当、干实事，下级也才敢想敢干。上级只会出台文件、传达文件、念文件，而不是深入地思考问题、真正地去解决问题，将责任都推给下级，下级大多也只能应付了事。当上级敢于为下级担当的时候，下级也就敢于放开手脚去实实在在做一些事儿，从而才能够将相应的政策落实到位。

多些务实态度，少些完美主义。杜绝完美主义与草木皆兵的态度，有一点点事情就像天塌了一样，大张旗鼓严厉追责，这不是一种实事求是、客观务实的态度，也是一种不负责任的心虚表现。尤其在群众上访这件事上，完全追求零上访不是一种完全客观的态度。诸如一个乡镇书记反映，完全把上访行为与社会不稳定等同起来是不合理的。该乡镇党委书记反映，在很多时候零星的上访并不代表该地区不稳定，他所在的乡镇四万三千多人，有三个常年上访的人，对此上级不问具体情况要求必须清零，导致每年光在这三个人身上的费用超过百万以上，这一巨大成本就是上面一种零上访的完美主义导致的结果。

（二）改进上级部门的工作方法与工作态度

上级的工作方法直接影响下级的工作状态，实践中，必须改进上级工作方法，尤其要改进检查工作的方法和态度。检查工作应该遵循一级对一级负责的原则，减少越级检查的行为。现在对乡镇的检查省、市、县等诸多职能部门习惯一竿子插到底，导致乡镇应对检查过多，大量的时间与精力都用在准备各种检查资料，大量的人力与精力都用在陪伴上级检查上来。

把真正懂得乡镇工作实际状况的人员纳入检查组，不要让一些刚入职不懂乡镇工作情况的年轻人以及抽调一些对乡镇工作没有概念的人来检查工作。这些人对基层工作的复杂性与艰辛没有切身的感受，只会照本宣科地对照文件，部分检查人员无形中又持有一种优越感，不仅无法真正通过检查工作发现问题，促进问题的解决，同时会对很多基层干部的心理造成不必要的消极影响。

对乡镇工作要持有正确的工作态度。乡镇工作处于一线，需要很大灵活度，需要相当大的发挥空间。上级领导应该给予乡镇干部必要的信任，在心理上不能轻视乡镇干部，不要有一种高高在上的态度，在态度上更不能敌视乡镇工作人员，要杜绝那种以问责为目的的检查工作。要改变这种心理与导向，即检查工作没有揪出几个问题、没有批评几个干部就没有完成任务。

（三）持续改进工作作风

力戒形式主义。习近平总书记论及力戒形式主义、官僚主义时着重指出，长期以来在工作中“痕迹管理”比较普遍，检查考核名目繁多占了基层干部大量的精力。因此，“要把干部从一些无谓的事务中解脱出来。”“把基层从提供材料的忙乱中解放出来。”[1]调研中，根据华北某乡镇一名党政办工作人员反映，据不完全统计该乡镇一年参加召开县级及以上工作会议不低于320次。领导开完会需要传达会议精神，因此，乡镇干部全体会议每周不少于3次，有时候乡镇开一次会不得不更换不同会议主题电子屏（横幅）多达五六次。乡镇干部每周要到所包的村召开协商会不少于4次；接受县级各类办公红头文件不少于220件，一个乡镇每年下发的红头文件300多份，还有其他形式的各类工作通知平均每天2次。大量的会议耗费了乡镇干部太多的精力。提升乡镇工作实效性必须力进一步清除形式主义，减少耗费大量精力的不必要的会议、检查、评比，让乡镇干部把更多的精力放在服务群众上。

多派人、少抽人。乡镇工作本身就人少、事多，但长期以来一直存在部分上级部门抽调乡镇工作人员协助完成工作的情形，而且被抽调的又是单位能干的人员，有干部将这一现象形象地描述为“硬抽人、抽硬人”。这就会使得本身人手吃紧的乡镇人员更加不足，对乡镇工作的落实有一定的不利影响。因此，要严格规范上级部门随意借调乡镇人员的现象，如果有可能，以各种途径往下级派一些人手，则更有助于乡镇工作的推进。

二、加快放权赋能、优化考核评价机制与政策制定程序

乡村振兴战略实施与乡村治理现代化的推进，使得乡镇承担的职责与任务比先前翻了几倍。但是限于自身资源和权力有限，诸多任务无法有效完成。因此，必须推进乡镇责权利的改革，改变乡镇政府权力小、责任大、资源不足的局面，创造更加有利的条件。

（一）加快放权赋能，实现乡镇责、权、利的统一

乡镇承担着招商引资、税收、违占违建拆除、生态环境保护、安全生产管理、农村社区治理等多种艰难险重任务。党的十八大以来，在正风肃纪、从严治吏的背景下，乡镇干部面貌普遍焕然一新，特别是《中共中央 国务院的关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》的出台，明确了乡镇的综合管理权、统筹协调权、应急处置权等权利，乡镇干部有着想干事的精神状态。但在很多地方《意见》没有能够得到全面及时落实，如在环保执法中，乡镇没有执法权，发现了问题却没有能力管。因此，要进一步向基层放权赋能，向乡镇下放更多经济社会管理权限。要在人员编制上持续推进“减县补乡”，不断加强乡镇工作人员力量。要继续整合基层审批服务执法力量，推进执法服务职能和力量下沉，强化乡镇统一指挥和统筹协调职权。

（二）改革属地管理的规定，建立健全县级职能部门与乡镇之间履职双向考核评议制度

长期以来，诸多拥有执法权与资源的县直职能部门，以属地管理的名义将本属于自己的职责推给乡镇，并将自己变成一个检查考评部门，反过来对乡镇关于该领域的工作进行考核评价。而实际上乡镇并不具备相应权力和资源，无法有效解决该领域的问题。调研中，很多乡镇党委书记反映，长期以来市县大部分单位和部门都是“一文了之”“一会了之”把责任统统下放到乡镇，而不管乡镇有没有能力接收，然后以各种督导、调研的方式进行问责。乡镇应接不暇的时候，通常的处理办法只能是“头疼医头”“脚疼医脚”“全身疼干等着”。很多乡镇干部指出，属地管理被滥用了，成为上级职能部门推卸责任的借口。属地管理的本意也被曲解了，应该是由该地方具有权力和资源的部门进行管理负责，而不是完全推给所在地的乡镇。进而，原本属地管理后面还有四个字叫条块结合，现实中也把后面的条块结合丢掉了。本来具有权力和资源、应该负主体责任的职能部门变成了配合方，本来没有该项权力、应该配合职能部门工作的乡镇政府成了主要责任者。权责不一致、事权与资源不匹配导致很多工作没办法真正落实到位。

中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》（以下简称《意见》）也专门指出：“县级职能部门不得随意将工作任务转嫁给乡镇政府。”并要求省一级政府制定扩大乡镇政府权限的具体办法。在推进乡镇行政执法改革内容时，《意见》也提出“建立健全乡镇政府与县级执法部门的协作机制”以及“完善科学考核机制，严格控制对乡镇领导班子和领导干部的‘一票否决’事项，增强考核的科学性、针对性、实效性。”[2]因此，属地管理必须进行改革，让县直职能部门负责其本身应有的主体责任，哪个部门拥有相应的权力与资源，就该明确哪部门的主体责任，年终考核时候要责任主体明确。建议建立健全县级职能部门与乡镇之间履职双向考核评议制度，赋予乡镇政府对该职能部门的考核评价的权力，并将这种考核评价程序性地纳入年终对该职能部门的考核中，从而促使其工作积极性，配合好乡镇将该领域的工作落实到位。

（三）完善政策制定程序，政策出台时多听听乡镇工作人员意见

当前的部分政策和内容不符合乡镇具体实际，但是在严厉追责和考核的背景下乡镇政府又不得不执行。很多时候乡镇层面明知道上级政策不切合实际，但是在巨大的压力下，只能是上面叫咋办就咋办。这必然造成乡镇工作人员的抵触心理，明知道不切合实际还非要让干，只能躲着走，从而形成一种懒政、不作为现象，不仅导致政策落实效果不好，反过来也会导致乡镇工作人员被问责。有人形象地将这一现象称之为“上面生病、下面吃药。”

《意见》提出扩大乡镇政府管理权限时也着重指出：“强化乡镇政府对涉及本区域内人民群众利益的重大决策、重大项目和公共服务设施布局的参与权和建议权。”[3]按照公共政策制定的原理，一项政策的实施要取得最优的效果，在政策出台的过程中，必须考虑政策本身合理性、政策执行者情况、政策的影响对象三方面的因素。而作为行政体制中最低的层级，乡镇政府是几乎所有涉及农村政策的实际执行者。但是实践调研表明，长期以来诸多政策的出台，很少将乡镇政府这一具体政策执行者的意见纳入进来。忽视政策执行的实际环境、条件和政策执行者本身的能力、资源等相应的影响因素，则导致政策本身科学性、合理性不足，并在执行中产生这样、那样的问题。因此，在涉及乡镇的政策出台的时候，多听听乡镇工作人员的意见和建议，能够使得政策本身更加合理，也更加接地气，更有利于政策的执行到位。

三、提升乡镇干部队伍意识、素质、能力

乡镇也存在着知识老化、能力不足、手段不硬的痛点和短板。提升乡镇工作的实效性，在乡镇层面而言，一方面要强化乡镇干部的党性与规矩意识，另一方面要不断提升乡镇干部的素质，并将这种内外提升的结合最终落实到真抓实干上来，在不断干实事中淬炼党性、提升能力。

（一）通过理论学习提升身份意识、规矩意识与群众情怀

加强理论学习，不断提升党员干部的规矩意识、身份意识。有乡镇党委书记讲，要通过系统的理论学习，让每一个党员干部知道啥能干，啥不能干，增强规矩意识。落实党的组织各项制度，强化基层党员的身份意识，通过组织的各种制度管理与活动，让党员对党组织的认同感与归属感进一步增强。进一步提升党员荣誉感，通过各种奖励与肯定，让乡镇工作人员、村级组织的党员荣誉感不断得到提升。