兵团优化法治化营商环境研究

[摘要]习近平总书记强调“法治是最好的营商环境”。当前，兵团通过健全营商制度体系、以法治方式推动改革、不断提高法治治理水平等举措，法治化营商环境稳步建立。但受制于历史因素和发展水平，在法治化规则体系建设、依法行政、法治理念贯彻等方面还存在短板，需要进一步打造健康透明稳定的政策环境、规范文明公正的执法环境、公正阳光便民的司法环境、全民尊法学法守法用法的社会环境，进而营造稳定、公平、透明、可预期的法治化营商环境，确保各类市场主体在兵团投资兴业，推动兵团经济高质量发展。

[关键词]法治化；营商环境；依法行政

[中图分类号]D926               [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2022）06—0144—07

[作者简介]刘琼，女，兵团党委党校（行政学院）法学教研部副教授，研究方向：行政法学。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视优化法治化营商环境工作。2014年12月5日，习近平同志在主持十八届中央政治局集体学习时指出，“加快市场化改革，营造法治化营商环境，提高国际竞争力和抵抗风险能力。”[1]法治化建设作为营商环境的重要内容由此得以确立。2019年2月25日，习近平同志在中央全面依法治国委员会第二次会议上讲话时进一步强调，“法治是最好的营商环境。”1兵团党委七届十次全会明确提出，“要坚定不移优化营商环境。”2兵团第八次党代会也要求“深入贯彻习近平法治思想，始终高举法治旗帜、深入推进依法治理、压实法治建设责任，以良好的法治环境保障良好的发展环境和社会环境。”可见，全面提升兵团依法治理能力水平，打造市场化、法治化、国际化营商环境，更好发挥法治的引领和规范作用，是确保各类市场主体在兵团投资兴业、推动兵团经济高质量发展、壮大兵团综合实力的重要途径，更是履行新时代维稳戍边职责使命的必然要求。

一、多效并举，兵团法治化营商环境建设稳步推进

（一）健全营商制度体系，打造优惠的政策环境

不断强化顶层制度设计。持续深化“放管服”改革，印发《关于成立兵团推进政府职能转变和“放管服”改革协调领导小组的通知》，要求设立优化营商环境专项组，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，不断提高综合竞争力，打造竞争新优势；每年召开兵团“放管服”改革优化营商环境工作会议，根据兵团发展实际情况和发展需求，统一部署全年优化营商环境设工作；开展深化“放管服”改革优化营商环境专项检查，将优化营商环境工作纳入年度法治重点工作内容。

聚力重点领域和关键环节，不断建立健全营商环境规范体系。早在2019年10月，国务院就颁布了《优化营商环境条例》，标志着优化营商环境有了法治化的依托。近年来，兵团持续推进《优化营商环境条例》全面落实，制定了《兵团聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的实施方案》《新疆生产建设兵团深化“放管服”改革工作要点》《兵团深化“放管服”改革优化营商环境措施清单》《关于优化法治化营商环境提升行动实施方案》等一系列政策性文件。其中，兵团党委全面依法治兵团委员会2022年10月印发的《关于优化法治化营商环境提升行动实施方案》，特别针对法治化营商环境的打造进行了全面的安排部署。

持续加快“政”的职能转变。兵团积极承接新疆维吾尔自治区授予的3511项行政职能和行政执法权，借鉴内地先进做法，总结试点经验，结合工作实际需要，2018年底以来，先后3次授予各师3022项行政职权，出台《关于向团场授予行政权力的实施意见》，稳妥推进向团场授权。截至2021年4月底，兵师团三级以及各级开发区权责清单均已完成调整和公布工作，实现真正意义上的自行管理内部行政事务，为市场化、法治化营商环境建设筑牢了基础。

强化政策支持，助力企业纾困。印发《关于加强金融服务民营企业的实施意见》《关于全力做好金融服务兵团经济社会高质量发展和疫情防控相关工作的通知》等文件，引导金融机构提升对市场实体的服务能力；按照《落实国家减税降费政策领域专项整治行动工作指南》，组织开展落实国家减税降费政策和坚决杜绝乱收费乱罚款摊派的自查自纠、对下复查等工作，切实推进减税降费政策落实落地；印发《关于降低兵团一般工商业及其他类用电价格有关事宜的通知》《转发国家发展改革委关于阶段性降低非居民用气成本支持企业复工复产的通知》，积极落实降低用电用气成本政策，持续为企业减轻成本。

（二）以法治方式推动改革，打造高效的政务环境

在商事制度改革方面，出台了《兵团深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的实施方案》，按照《行政许可法》的规定，对《兵团涉企经营许可事项改革清单（2021年版）》中496项涉企经营许可事项实施全覆盖清单管理，坚持清单之外无审批，实现市场准入透明化、制度化。优化市场主体登记流程，企业开办环节压减为企业登记、公章刻制、申领发票3个环节，将企业开办时间压缩至3个工作日以内，有效解决“多头跑、多次跑”的问题；降低企业注销成本，实现企业注销“一网”服务，申请人可通过国家企业信用信息公示系统免费公告清算组信息、向社会发布债权人公告，降低注销成本。便捷灵活的政策促进了市场主体快速增长，为兵团经济高质量发展注入了源源不断的生机和活力。

投资审批改革方面，印发了《兵团聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的实施方案》《关于推进投资审批“一网通办”优化营商环境的实施方案》等规范性文件，推进全流程审批制度化、规范化，大幅压缩企业投资项目审批服务时间。建立兵师两级项目审批负责制，除跨师市、跨行业和重大项目以及国家发展改革委要求省级发展改革委审批的项目外，其他政府性投资审批和企业投资项目备案权限全部下放各师市；全面取消18项属于企业经营自主权的前置手续，企业投资项目核准仅保留选址意见书和用地预审意见。印发《进一步深化投资审批制度改革优化营商环境的实施意见》，优化投资项目审批流程，实现各类投资审批在线并联办理。

工程建设项目审批方面，全面建成兵团统一的工程建设项目审批和管理体系，推进全流程审批制度化、规范化。通过规范审批事项、精简审批材料等举措，进一步压缩审批时限，优化审批流程，积极开展将审批时限压缩至30—60个工作日试点工作。强化工程建设项目审批制度改革，加强综合服务窗口的规范管理，提升系统运行数据的监测和分析能力。深入开展“体外循环”和“隐性审批”整治，切实将工程建设项目涉及的行政审批、备案、评估评审、中介服务、市政公用服务报装等事项纳入线上办理，提高行政管理和服务的透明度。

（三）提高法治治理水平，打造公平的市场环境

全面推行行政执法“三项制度”，促进严格规范公正文明执法。1兵团于2019年6月印发了《新疆生产建设兵团全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施意见》，为行政执法各环节提供制度化的指导，并在各级行政执法机关全面推行，确保各类行政执法活动按照统一标准、遵循统一程序，为各类市场主体营造更加公开透明、规范有序、公平高效的法治化营商环境。2022年4月，又制定了《关于规范行政裁量基准的指导意见》，要求对各类行政行为的裁量范围、幅度等作出细化和量化规定，以期提升行政裁量权行使规范化水平，确保行政行为的合理性和适当性，促进严格规范公正文明执法。

切实提高公正司法效能。出台《兵团法院关于提高司法服务和法治保障水平、支持民营企业改革发展的实施方案》《司法服务保障中小微企业发展40条》等政策文件，发挥司法对优化兵团法治化营商环境的保障作用。依法审理投资、合同、公司、市场竞争、知识产权类案件，妥善化解兵团经济发展领域发生的各类矛盾纠纷，依法保护市场主体的财产权和其他合法权益。强化市场主体的诚信意识和规则意识。严厉惩处通过虚假诉讼、恶意诉讼阻碍中小微企业正常经营发展的违法行为。对中小微企业受疫情影响较大引发的金融借款纠纷，依法审慎审查金融机构提出的借款提前到期、单方解除合同等主张，鼓励金融机构以延期还贷、展期续贷、分期还款协议等方式协商解决纠纷，减轻企业融资负担。

完善知识产权保护制度。制定《兵团贯彻落实〈知识产权强国建设纲要（2021—2035年）〉实施意见》《兵团“十四五”知识产权保护与运用规划》《兵团关于加强知识产权保护工作方案》《兵团关于加强知识产权审判领域改革创新工作的实施方案》，严厉打击不以保护创新为目的的非正常专利申请和不以使用为目的的恶意商标注册申请行为，开展非正常专利申请专项核实与整改活动，督促撤回非正常专利申请，进一步规范申请秩序。对恶意侵权、重复侵权的行为，依法启动惩罚性赔偿机制，提高赔偿数额。保障各类市场主体安心研发新技术、发展新科技，助力兵团经济创新发展。

二、短板突出，兵团法治化营商环境有待优化

（一）法治化规则体系不够健全

明确的规范依据是构建法治化营商环境的前提，《优化营商环境条例》第七条规定：“各级人民政府应当加强对优化营商环境工作的组织领导，完善优化营商环境的政策措施，建立健全统筹推进、督促落实优化营商环境工作的相关机制，及时协调、解决优化营商环境工作中的重大问题。”围绕这一要求，兵团虽然已经制定了一定数量的规范性文件，但距离市场化、法治化、国际化的营商环境建设所需的制度支撑还存在一定的差距。

1.已有的规范性文件多集中在行政审批领域，对审批环节之后的监管、服务等环节规范和引导不足。兵团按照《行政许可法》的相关规定和“放管服”改革的具体要求，清理违反公平、开放、透明市场规则的政策文件，营造宽松市场准入环境、不断简化审批许可流程，吸引了大量的投资。但针对各类市场主体在后续经营中可能遇见的不正当竞争、地方保护主义等问题，暂时还没有相关的规范性文件予以规制，造成一些各职能部门对《反不正当竞争法》《反垄断法》等国家立法的贯彻不够到位；对各类市场主体在促进可持续发展、就业安置、疫情防控等责任的履行方面，也缺乏相关的制度予以引导，导致部分企业在兵团的投资仅仅是为了享受优惠政策，不愿承担相应的社会责任，甚至存在政策优惠期结束、企业也离开当地的情况。

2.已有规范性文件较为笼统，对兵团深度参与丝绸之路经济带核心区建设的服务和保障不足。自治区党委十届三次全会提出：“加快推进丝绸之路经济带核心区建设，拓展向西开放广度和深度，积极融入全国统一开放大市场，大力激发各类市场主体发展活力，推动开放型经济体制发展建设。”1深度参与丝绸之路经济带核心区建设是兵团把握发展新机遇、拓展发展新空间，不断构建全方位对外开放新格局的客观要求，而国际化营商环境的建设更是题中应有之义。目前，兵团制定并印发了《兵团关于推进对外贸易创新发展的工作方案》，提出了一系列针对国际市场布局、疆内区域布局、经营主体、商品结构、贸易方式等领域的优化措施，2但需要注意的是，兵团深度参与丝绸之路经济带核心区建设是一项系统而复杂的工程，要真正扫除国际间合作障碍、减少贸易壁垒，显然不是仅靠一部规范性文件就能够完成。当前兵团针对这一领域的规则体系制定尚在起步阶段，《兵团关于推进对外贸易创新发展的工作方案》虽然对兵团对外贸易发展进行了系统地规划部署，但内容多是原则性要求，例如“提升商事法律、标准体系建设等方面服务水平”“做好基地发展规划、政策支持、管理服务等工作”等，都比较笼统，还需要后续各职能部门出台更加细化的规范，将这些框架性的规定加以分解、落到实处，才能真正发挥法治在国际化市场环境建构中的作用。

（二）依法行政水平亟需提高

习近平总书记指出，“要用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序，健全政府守信践诺机制，提高依法行政水平。要根据新发展阶段的特点，围绕推动高质量发展、构建新发展格局，加快转变政府职能，加快打造市场化、法治化、国际化营商环境，打破行业垄断和地方保护，打通经济循环堵点，推动形成全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系。”[2]可见，依法行政水平同营商环境的建设密切相关。《法治兵团建设实施纲要（2021—2025年）》也要求“构建职责明确、依法行政的兵团治理体系”。目前，兵团的依法行政能力和发达地区相比还有较大的差距，在实践中，还存在行政权力行使违反法律的规定、对制度的理解违背制度本意、对政策的执行同兵团的实际脱节等问题，从一定程度上制约了法治化营商环境的建设。