《民法典》生态环境修复责任条款：价值、困境及优化

［摘 要］ 生态环境修复责任以法律的形式出现在《民法典》条文中，凸显国家对生态环境保护领域的重视，促使我国环境法律责任制度更加完备，宣示生态环境法律体系有所更新。该制度的价值内涵在于体现法律高效的资源配置，明确各方主体权利义务边界以维持社会秩序，并建构国家与公民修复责任的行为规则。然而，看似完善的制度存在理论与司法的双重难题，需要二者作出回应，如修复生态环境责任和环境损害赔偿责任适用顺序和私主体是否具有生态环境修复请求权。因此，该制度可以从两个方向优化：一则适用顺序应当法律化，具体体现在《民法典》和司法解释中；二则私主体的请求权可在法律适用中直接体现。

［关键词］ 生态环境修复责任；《民法典》；价值内涵；制度优化

［中图分类号］D912.6 ［文献标志码］A ［文章编号］2096-1308（2023）01-0056-08

引言

党的二十大报告提出“大力推进生态文明建设”，坚持并践行“绿水青山就是金山银山”的理念，并在“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”部分提道“加快实施重要生态系统保护和修复重大工程”。这表明生态环境修复在我国生态文明建设中具有重要的地位，也是我国建设美丽中国的必经途径和时代要求。然而，生态环境保护责任依旧艰巨，一方面，理论界对于生态环境修复责任的法律属性各有论断，发展出私法说、公法说、公私兼有说以及独立说等观点，导致在生态环境修复责任实现路径的具体建构上同样出现分歧。另一方面，由于生态环境自身的整体性和系统性，因此生态环境修复具有复杂性、长期性和艰巨性等特点，同时，生态环境修复在一定程度上依赖于自然科学的发展，导致其中一些修复项目达不到预期的修复效果。因此，试从《民法典》生态环境修复责任条款设立价值出发，讨论现阶段存在的法律适用困境，提出优化生态环境修复责任条款具体方向。

一、《民法典》第1234条生态环境修复责任条款解读

《民法典·侵权责任编》第1234条规定了生态环境修复责任，这是该制度首次进入法律文本。国家与社会公众对保护生态环境重要性的意识与日俱增。从2007年党的十七大报告中首次提出要建设生态文明，到2018年宪法修正案中增添生态文明的表述，使其成为五大文明之一，标志着我国在建设生态文明和生态环境保护的问题上给予高度关注，生态环境修复责任是生态环境保护的最后一道防线，也是保护生态环境的有力抓手。回顾有关生态环境修复责任的文件制定过程，最高人民法院2015年施行的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼解释》）明确规定法院可判决被告修复生态环境，说明修复生态环境是环境侵权的责任承担方式之一。同年年底，中共中央办公厅和国务院办公厅公布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，在试点先行先试基础上，2017年发布《生态环境损害赔偿制度改革方案》，两个文件都将“修复生态环境”作为生态环境损害的救济形式。2021年，生态环境修复责任以法律的形式出现在《民法典》条文中，足可见国家对于生态环境修复责任在生态环境保护领域的重视程度，也彰显了我国环境法律责任制度更加完备，生态环境法律体系有所更新。

再对规定生态环境修复责任的《民法典·侵权责任编》第1234条进行解读。第一，《民法典》第1234条第一句“违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任”是关于生态环境修复责任的规定。同时，委以两类符合法律规定的主体：其一是国家规定的机关；其二是法律规定的组织，给予实体上请求权主体的法律地位。换言之，当侵权人对环境公共利益造成生态环境损害时，适格的机关或组织作为请求修复生态环境的主体，能够依本条款确立的规则，请求侵权人履行修复生态环境之行为责任。并且，法律文本中又表明生态环境应当以能够修复为前提，也即修复需具有可行性和必要性，若修复措施在技术或资金上难以达成或者没有修复的必要，则不宜适用本条文。第二，《民法典》第1234条的下半句“侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担”，规定的是生态环境损害代修复制度。也就是说，国家规定的机关或者法律规定的组织在承担修复责任之前的前置条件是侵权人在期限内未修复，才可启动适格主体承担修复责任制度。解构至此，可以看出生态环境修复责任首次进入法律文本中，标志着我国在生态环境修复立法方面取得大幅进展，但是立法工作不是一蹴而就的，看似完善的生态环境修复责任制度，实则存在一些法律问题需要理论和司法实践的共同回应。例如，《民法典》第1235条规定生态环境损害赔偿责任制度，但并没有明确其与第1234条生态环境修复责任的适用次序，那么二者的适用是并行不悖还是非此即彼、还是具有先后顺序？再如，国家规定的机关或者法律规定的组织是《民法典》确立的两类有权请求修复生态环境的主体，那么，私主体在具体案件中是否有权主张侵权人承担该项责任？因此，从法律文本中洞察到的症结出发，解构修复生态环境责任本体在法理中展示出的价值意蕴，反思生态环境修复责任在法理和司法实践双面向的困境，考察破解如上法律难题之道。

二、《民法典》生态环境修复责任的价值内涵

（一）生态环境修复责任体现法律高效的资源配置

生态环境修复责任属于一种具体的法律责任，法律责任又隶属于更大的范畴——法律资源。法律资源指的是所有能够被法律定义与调配，同时兼具法律与社会价值的功能物。［1］法律责任、权利及义务、司法程序和法律信息皆归属于法律资源的范畴。法律资源是各项法律制度的根本，也是社会所有制度的关键构成。从最核心的角度来说，权利与义务包括利益如何分配等法律问题在很大程度上由法律资源支配。所以，相较其他社会资源，法律资源的分配对人们的生存状态及生活前景有着重要影响。［2］生态环境修复责任，既是一种行为责任，也是一种法律资源，它的出现和设定体现法律高效的资源配置。这是因为：第一，一般的生态环境损害的特点是扩散快，渗透性和危害性极强，因而当发生损害生态环境的事实后，对受损对象即生态环境来说，体现出亟须采取修复和遏制污染蔓延等措施的紧迫性，甚至对于某些损害，如水污染，应当一经发现水质受到损害，就立即采取措施修复的紧急态势，而不是讨论究竟赔不赔、赔偿多少数额的问题；第二，在履行生态环境修复责任过程中，效率是位于优先位阶的法律价值，沿着这个方向，当法律资源不知该向哪方倾斜时，贯彻法律资源的设置应保护不特定大多数人利益的理念，因而修复生态环境所代表的保护公共利益和生态利益的立场，其分量要远大于生态环境损害赔偿代表的个人利益；第三，生态环境修复责任体现“质”，生态环境损害赔偿表示“量”，“质变”虽慢，但开始的方向是正确的，且一旦发生“质变”，就符合了生态环境修复责任设立之初衷，即对受损的生态环境完成修复，也就满足法律资源的高效配置。

（二）明确修复责任主体权利义务边界以维持优良社会秩序

亨廷顿提出“人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序”［3］，意指秩序价值位阶高于自由。秩序和自由是一体两面的关系，权利和义务也是相互对立又相互统一的。从功能角度来说，二者互为补充；从结构上来看，二者互为关联。所以，权利和义务既是有明确边界独立的法律概念，又并行不悖各自具备特殊的意义。当社会主体对维护社会公共目标持赞同态度时，会促使形成良好的社会秩序，而否定社会公共目标重要性大于私人目的时，会阻滞社会向良性秩序发展。

生态环境修复责任是向侵权人施加的一种行为责任。设定该责任会清晰地确定权利与义务的边界，也就是《民法典·侵权责任编》确立的请求修复生态环境的权利以及修复生态环境的责任，通过法律文本直观地确立权利和义务边界，同时明确具体权利义务内容，能够免除一定程度上的环境法律纠纷，从而维护良好的社会秩序。各方主体各司其职，既能缓和侵权人和被侵权人之间因生态环境损害造成的紧张关系，也能在侵权人因客观不能或主观拒绝修复时，国家以“大家长”的姿态响应修复，缓和了侵权人与遭受损害的环境要素间不和谐的态势。因而，即便侵权人没能承担修复生态环境的责任，生态环境也会获得良好的保护，生态环境得到更优的环境秩序，也维护侵权人与权利主体和谐的社会秩序，这得益于明确的权利和义务规定，更受惠于权利和义务边界的泾渭分明。

（三）建构国家与公民生态环境修复责任的行为规则

行为规则指的是人们在社会生活中遵从的行为准则。哈耶克创建了社会生活中行为规则体系的文化进化论，他认为世界存在两种迥然互异的秩序，其一是自我生发的天然秩序，其二是被创造的人造秩序，并且天然秩序才是社会应有的完美样态。但他也没有否定人造秩序的功劳，因为人造秩序中的人为选择和规则设计可以与天然秩序相互融合，呈现更加完备的社会状态。［4］瑞特纳帕拉沿袭了哈耶克的理论，并最先划分了两种正义，一是依法的正义，二是法律的正义。前者要求人们应当服从所有法律规则，这些规则就是正当行为规则，而后者则是关乎法律规则和原则等是否正义及合理的问题。［5］

生态环境修复责任的设定即是哈耶克所说的人造秩序，也是瑞特纳帕拉要求相关主体遵从的依法的正义。明确修复责任的法律规范，旨在规范侵权人和国家有关机关的行为规则。具体来说，对于权利主体国家规定的机关或者法律规定的组织而言，规则的边界在于《民法典》设定的内容：有请求侵权人在特定时间内修复生态环境的请求权，也可以当侵权人在上述时间内未实施生态环境修复时，具有自行或委托第三方主体修复的权利。同时，国家的修复权利同样也是国家的义务，即国家是保护生态环境的义务主体，这一点可从《宪法》第26条中探知。对于义务主体侵权人而言，规则的边界在于当生态环境处于能修复的状态下，应当承担修复的行为责任，又或是未自行修复时，应负担权利主体执行修复措施所需的费用。因而，只有生态环境修复责任各方法律主体均履行自己的义务时，该责任的设定目的才能达成，在法律的世界里，作为行为规则的人造秩序才能弥补天然秩序的不足。

三、《民法典》生态环境修复责任条款存在的困境

《民法典》第1234条委以两类符合法律规定的主体：其一是国家规定的机关；其二是法律规定的组织，给予实体上请求权主体的法律地位。然而，私主体能否获得修复生态环境的请求权仍需明确。同时，《民法典》第1235条确立了生态环境损害赔偿责任，至于该责任和第1234条确立的生态环境修复责任是何种适用关系，适用顺序是否具有优先性也需确定。

（一）生态环境修复责任与生态环境损害赔偿责任的适用困惑

《民法典》第1234条规定的生态环境修复责任和第1235条规定的生态环境损害赔偿责任，二者皆是面向属于公共利益受损的生态环境规定的法律责任形式。详细来说，修复生态环境责任可划归至行为责任的领域，生态环境损害赔偿责任则隶属于财产责任。那么，这两种责任是同时并用还是择一而用的关系？换言之，两种类型的责任是有适用的优先性、顺序性还是同时适用？就两条文规定来说，均确立了“造成生态环境损害”的先决条件，所以，当生态环境遭受损害时，其修复责任和生态环境损害赔偿责任应当都可以适用，即两种责任的适用不存在择一关系，但是应当保证生态环境修复责任具有适用的优先性。具体理由如下：

其一，仅从条文文本上解析，《民法典》第1234条的内容并不能涵盖第1235条的内容，两条文规定的是不同的责任承担形式。第一，倘若侵权人实施了生态环境修复行为，那么其不用承担生态环境损害赔偿责任。然而囿于修复工作具有强技术性，侵权人无从自行实施修复行为，所以需要国家相关行政机关或行政机关委托第三方环境修复机构具体实施修复行为，侵权人只需要承担修复生态环境和清除污染的费用。［6］也就是说，以修复生态环境工作是不是侵权人本人实施而决定是否赔偿修复费用，若为侵权人本人实施，则无须承担赔偿修复费用；若为公权力行政机关或第三方机构实施，则侵权人需要承担修复费用，认为修复行为责任和赔偿修复费用在修复行为是侵权人自己实施的条件下不能并用。由于《民法典》第1235条除了对修复生态环境费用有所规定外，还确立了期间功能损失、永久性损失和防止损害扩大费用等损失与费用，这种理论是对修复行为责任和赔偿责任两种责任方式适用的细化，也从侧面印证了除侵权人自己承担修复行为责任而不必承担赔偿修复费用责任的情况外，在其他情况下，侵权人应当同时适用修复行为责任和赔偿责任。第二，从两条文侧重的角度来看，当发生生态环境损害，损害的是生态环境公共利益，那么两条文则分别在各自的范畴领域得以应用。换言之，修复行为责任和赔偿责任是一体两面的。《民法典》第1234条不仅是对生态环境修复这种行为责任的确立，更多是从生态环境的保护与功能恢复的角度出发给予相应侵权人在行为上改过自新的机会，但是，生态环境损害赔偿责任是从财产利益角度出发赋予国家机关向相关责任人追究金钱赔偿的权利。从两条文的内容来看，大相径庭，分别是生态环境修复责任和生态环境损害赔偿责任，即分别属于行为责任及赔偿责任两个范畴。然而，学者康京涛提出虽然修复生态环境责任是环境法律责任制度中新型的责任方式，但在司法实践中由于经济责任适用较为简便，判决较多。［7］