我国实现“双碳”目标的立法路径

［摘 要］我国争取2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和。其中，加强“双碳”立法是应对气候变化的重要路径。然而，我国应对气候变化法律体系存在缺位，包括应对气候变化系统立法的欠缺、碳排放执法监管法律机制的缺乏、应对气候变化司法救济机制的不足等。因此，我国应加强“双碳”立法工作，采取“统分结合”的“双碳”立法模式；“双碳”立法理念应包括环境义务、环境公平与正义、环境权理念、人与自然生命共同体理念等；“双碳”法律制度可以包括“双碳”规划制度、碳定价制度、碳汇与CCUS制度、能源制度、碳排放执法监管制度、涉碳司法救济制度、公众参与制度等。

［关键词］碳达峰；碳中和；立法；法律制度

［中图分类号］D912.6 ［文献标志码］A ［文章编号］2096-1308（2023）06-0037-12

习近平主席在第75届联合国大会上承诺我国将于2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和。碳达峰指的是在一定时间点，二氧化碳排放量达到峰值，之后排放量逐渐递减。碳中和指的是在一定时间点，排放到大气的二氧化碳与吸收汇之间实现净“零”。世界各国有关碳中和的表述主要有碳中和、气候中和、净零碳排放和净零排放。［1］为了应对全球气候变化，联合国制定了《气候变化框架公约》，建立了国际社会合作应对气候变化的基本框架。于2015年出台的《巴黎协定》明确提出了将全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2℃之内，并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5℃之内。作为二氧化碳排放大国，我国应当承担碳减排责任，努力实现碳达峰与碳中和。党的二十大报告提出要积极稳妥推进碳达峰碳中和，促进人与自然和谐共生。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划）提出落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标，争取2060年前实现碳中和。其中，加强实现碳达峰、碳中和立法工作是应对气候变化的重要路径。为了有序实现碳达峰，我国于2021年出台了《2030年前碳达峰行动方案》，明确提出构建绿色低碳发展法律体系，推动能源法、节约能源法、可再生能源法以及煤炭法等法律的制定与修改。

一、碳达峰、碳中和立法的现实需要与不足

（一）加强“双碳”立法：应对全球气候变化的需要

由于二氧化碳排放量过多，人类正面临以全球变暖为主要特征的气候变化威胁。根据IPCC第六次评估报告第一工作组报告《气候变化2021：自然科学基础》，1850—1900年，全球地表平均温度已上升约1℃，并预测未来20年的全球温升预计将达到或超过1.5℃。该报告指出只有大规模地减少二氧化碳排放，才可能实现《巴黎协定》设定的温控目标。根据IPCC第六次评估报告第三工作组报告《气候变化2021：减缓气候变化》，全球二氧化碳排放持续增加但增速有所放缓。［2］为了应对气候变化，人类应实现低碳转型发展，有效减少温室气体的排放，将全球升温的幅度和速度控制在合理变化范围内。

为了应对气候变化，我国应当加强碳达峰、碳中和的立法工作。气候环境作为全球公地，在气候灾难的发生和减排效应的作用中均具有全球性与普遍性。在一些西方国家，加强应对气候变化立法成为实现碳中和的重要路径。［3］例如，德国于2019年出台了《联邦气候保护法》，明确规定了碳减排目标、设立气候问题专家委员会等内容；法国于2019年出台了《能源与气候法案》，为应对气候变化奠定了法律基础；英国制定了《应对气候变化法案》，规定了碳减排目标、碳交易制度、设立气候变化委员会等内容。从各国应对气候变化立法来看，各国均注重即时性减排措施的安排，关注可再生资源的发展机制，呈现出较为突出的国别特点。因此，在“双碳”立法过程中，我国应根据国情和地理环境的特征，系统制定出有关“双碳”法律制度。

（二）应对气候变化法律体系的缺位

在应对气候变化立法方面，我国没有建立系统性的法律规范体系，仅仅在《可再生资源法》《森林法》《大气污染防治法》等法律中有所涉及。在应对气候系统立法、执法监管法律机制以及司法救济机制等方面，我国相关法律均存在欠缺。

1.应对气候变化系统立法的欠缺

目前，我国没有制定“应对气候变化法”，关于应对气候变化的法律规范散见于不同法律之中。为了实现“双碳”目标，一些法律提出在相关领域助力实现碳达峰、碳中和。例如，《黄河保护法》第87条规定黄河流域县级以上地方人民政府应当推进碳达峰、碳中和工作。《科学技术进步法》第3条规定国家鼓励科学技术研究开发，支撑实现碳达峰、碳中和目标。我国一些环境法律也涉及应对气候变化的内容。例如，《森林法》第28条规定国家加强森林资源保护，发挥森林调节气候等方面的功能；《可再生能源法》规定国家鼓励发展可再生能源，这也是碳减排的重要措施。

2.碳排放执法监管法律机制的缺乏

现阶段，我国未针对碳排放执法监管而制定专门的执法监管法律机制。在法律层面，碳排放执法监管主体、监管方式、监管内容、监管责任、监管救济措施等方面均未得到明确规定。目前，在碳排放执法监管领域，我国相关法律制度处于缺失状态。［4］因此，为了加强碳排放的执法监管，我国应建立健全碳排放执法监管法律制度。

3.应对气候变化司法救济机制的不足

在应对气候变化司法救济机制方面，我国未明确气候环境是否具有可诉性、相关公益诉讼制度、管辖法院等内容。在气候环境保护方面，是否可以适用一般环境公益诉讼制度的规定，作为应对气候变化立法的重要内容，相关司法救济机制应当给予明确回应。

二、碳达峰、碳中和立法模式的利弊与选择

（一）碳达峰、碳中和立法模式的利弊

从各国实践及理论界来看，碳达峰、碳中和立法模式主要有以下三种：

1.单行立法模式

单行立法指的是针对某方面的事项，或者仅在某些地区、某些主体适用的规范性法律文件。单行立法模式具有立法针对性强、立法周期短以及法律效果好等特点。然而，该立法模式存在法律稳定性弱、重复立法以及缺乏整体性等不足。例如，若针对森林碳汇与碳排放权交易分别进行立法，不同法律之间可能存在立法协调性弱、重复立法等问题。总之，单行立法模式在实现碳达峰、碳中和目标过程中优势和劣势均较为明显。

2.法典化立法模式

法典化立法指的是规范性法律文件体系的集约化、规范化与系统化。法典化立法模式优势与劣势明显：一是法典化立法模式具有立法系统化、稳定性强、协调性强等特点。对现有相关法律进行“低碳化”改造，并适时制定“气候变化应对法”。［5］可以制定系统规定法律原则、碳减排规则、碳汇制度等应对气候变化法典，可以从立法目的、事权结构、责任主体与联动机制四个方面进行相关立法工作。［6］为了实现碳达峰、碳中和目标，应对气候变化立法应当实现法典化，这也是建立应对气候变化法律体系的重要一环。二是法典化立法模式存在立法周期长、立法针对性弱等不足。

3.“统分结合”立法模式

在“双碳”立法中采用“统分结合”的立法模式。［7］此种立法模式是将单行立法与法典化立法相结合的模式，即“双碳”某些领域的单行立法与“双碳”法典化立法并存的模式。“统分结合”立法模式结合了单行立法模式与法典化立法模式的优势。为了实现碳达峰、碳中和目标，可以先进行某些领域的单行立法，再制定一部应对气候变化法典。

（二）碳达峰、碳中和立法模式的选择

综合分析三种立法模式的利弊，建议我国采取“统分结合”的“双碳”立法模式。为了推动建立应对气候变化法律体系，针对“双碳”的关键性问题，制定相关单行法律法规。为了实现“双碳”法律的系统性，通过综合统筹考虑“双碳”法制问题，制定“应对气候变化法”作为“双碳”法律体系的基本法。根据“统分结合”的“双碳”立法模式，将应对气候变化单行立法作为近期目标，而将应对气候变化法典作为远景目标。为了实现碳达峰、碳中和法律体系的系统性，我国应当加强相关专项法律的建制，健全碳排放监管的实施细则，制定强制约束和弹性激励有机结合的规则制度。［8］

三、碳达峰、碳中和立法理念分析

（一）环境义务理念

环境义务指的是在环境保护领域，相关法律关系的主体受到的法律约束或是需要承担的环境责任。由于环境治理的困境、自然规律的客观性和环境问题的特殊性，环境义务成为环境法的重要理念。在理论及实践中，注重环境义务理念，可以推动公众参与环境保护，促使公众树立环境保护意识。环境义务主体包括国家机关、社会组织及个人等。根据环境义务的要求，立法机关具有创制环境法律规则的义务，而执法机关和司法机关具有实施相关环境法律规则的义务。

环境义务理念应作为实现碳达峰、碳中和法律体系的重要理念。法律规定各个相关法律主体的环境义务，推动实现碳达峰、碳中和目标。立法机关应当积极进行碳达峰、碳中和立法工作，履行气候环境立法义务；执法机关及司法机关应当积极实施碳达峰、碳中和法律法规，履行气候环境法律实施义务；公众应当遵守碳达峰、碳中和法律法规，履行气候环境保护义务。

（二）环境公平与正义

1.环境公平

环境公平指的是人类公平地享有安全、健康环境的权利以及平等地承担环境保护责任。作为环境法的基本理念之一，环境公平表明了人类在舒适的环境中生存的权利，包括代内公平与代际公平等。实现环境公平的路径包括保障发达国家与发展中国家的公平、代际环境公平、环境保护平等原则等。为了实现代内公平及代际公平，构建环境公平的制度体系是关键路径。

环境公平应作为实现碳达峰、碳中和的立法理念。气候环境公平亦包括气候环境代内公平及气候环境代际公平等。在一国之内，气候环境代内公平要求在应对气候变化法律中，所有人应当被公平地对待以及能够有效参与其中；在国际层面，气候环境代内公平要求发达国家不应损害发展中国家的气候环境利益，同时应当给予发展中国家一定的援助。气候环境代际公平要求后代人与当代人一样享有气候环境利益的权利，不允许当代人损害后代人的气候环境权益。

2.环境正义

亚里士多德提出按照比例平等原则将这个世界上的食物平等地分配给社会成员。美国社会学家莱斯特·沃德提出正义意味着不论种族、性别、阶级或社会背景等，每个人均应被给予充分的机会过一种有价值的生活。正义具有合法性，是一种公正的体制，分为分配正义与矫正正义。根据分配正义，法律将资源、利益及负担权威性地公正分配；根据矫正正义，法律针对利益或分配关系冲突和纠纷，按照规则与程序公正地解决冲突和纠纷。

国际社会共同面对全球气候变暖的挑战，这源于人类共同责任的觉醒。《气候变化框架公约》确立了共同但有区别原则，为应对气候变化提供了重要指引。共同责任源于分配正义，这表明人类在碳减排方面达成了共识。世界正面临着发达国家与发展中国家如何公平地分担碳排放量与碳减排责任的问题。发达国家与发展中国家均应承担应对气候变化的环境责任，共同面对全球变暖带来的挑战。而应对气候变化的区别原则则体现了矫正正义。发达国家在建立应对气候变化制度体系方面作出了重要贡献，但也出现了向发展中国家或地区进行碳排放转移现象。

气候环境正义应作为应对气候变化的立法理念。气候环境正义的核心是消除享有和破坏气候环境的任意性，特别是消除相关任意权。通过制定应对气候变化的规则和程序，确定法律主体的气候环境权利与义务，实现气候环境分配正义；通过制定有关气候环境利益冲突和纠纷的解决机制，纠正气候环境的不平等与非正义，实现气候环境矫正正义。

（三）环境权理念

环境权指的是人们享有在适宜环境中生存和发展的权利。环境权是由公众享有、国家进行调节及领先经营者维护的一项基本权利。环境权意味着环境法中的生态环境价值与私法中的财产价值具有同等法律地位，应当通过《宪法》予以确认。一些国家的宪法将环境权主体表述为公众、所有人、任何人等。环境权是展现环境公共利益的基本权利，具有共享性与非排他性的特征。环境权包括实体性环境权、程序性环境权等。其中，作为环境权的重要方面，公众具有享有清洁空气、适宜气候环境的权利。

应对气候变化的立法目的与环境权理念相契合。一是碳减排是保障公众环境权的重要方面。公众环境权包含清洁空气权、光照权等权利。通过碳减排措施，推动实现碳达峰、碳中和目标，进而保障公众环境权免受侵害。二是实现碳达峰、碳中和是公众环境权的内在要求。气候环境具有共享性、非排他性及公益性等特征，这与环境权的基本特征相契合。实现碳达峰、碳中和的目的是为人类提供一个健康适宜的气候环境，这也符合公众环境权的内在要求。三是碳排放权的环境权特征。为了应对气候变化，一些国家设立碳排放权，对温室气体排放量进行严格限制，进而保障公众环境权。虽然我国法律未确认环境权，但可以将环境权的相关理念作为“应对气候变化法”的立法指引。