财政转移支付对缩小城乡差距、实现基本公共服务均等化的影响

财政转移支付作为调节区域财力不均、促进公共服务均等化的核心政策工具，在缩小城乡差距、推动乡村振兴战略中发挥着关键作用。本文基于2023年至2025年数据，系统分析了中央及地方转移支付的规模、结构与实施效果，结合国际经验与实证研究，揭示了转移支付在教育、医疗、基础设施等领域的作用机制，并针对现存问题提出优化路径。

我国是一个地域辽阔的国家，由于历和显著的差异，而且，由于产业发展等因素的影响，城乡之间的差距也同样明显，其中城乡公共服务的差距是城乡差距一项比较突出的具体体现。对于中央政府而言，要促进地区之间和城乡之间均衡发展，就需要借助于一定的政策来推动，其中重要的政策就包括财政转移支付。财政转移支付是缩小我国城乡差距、实现基本公共服务均等化的重要制度安排。为缩小城乡差距，中央政府不断完善政府间财政关系，加大中央财力集中和转移支付资金分配，增强地方政府提供公共服务的财政能力。

一、我国财政转移支付的制度框架与现状

我国财政转移支付主要包括一般性转移支付、专项转移支付和横向转移支付。其中一般性转移支付以均衡地区间基本财力为目标，不限定具体用途，由地方政府统筹使用。例如，中央对中西部地区的转移支付主要用于教育、医疗等公共服务领域，包含均衡性转移支付和共同财政事权转移支付，后者用于履行中央与地方共同承担的支出责任（如教育、社会保障）。专项转移支付针对特定政策目标设立，资金用途明确，如生态保护、灾害救助等。例如，中央对重点生态功能区的专项拨款支持环境保护，分为有条件非配套（限定用途但不要求配套资金）和配套型（要求地方按比例配套资金），旨在引导地方落实中央政策。横向转移支付虽非主流形式，但在部分政策框架下存在，通过富裕地区向欠发达地区转移资源，体现区域间互助。

我国财政转移支付体系以一般性转移支付为主体（占比约 6 0 % ），共同财政事权转移支付和专项转移支付为补充。一般性转移支付通过因素法分配，重点均衡地区间财力差异；共同财政事权转移支付聚焦教育、医疗等民生领域，明确中央与地方支出责任；专项转移支付则用于特定政策目标，如乡村振兴、生态保护等。2023年，中央对地方转移支付规模首次突破10万亿元，其中 70 % 投向中西部地区，为基层财政提供了坚实保障。

对于地方政府而言，财政收入和财政支出构成了他们重要的财政资源，在很大程度上能够影响地区经济增长。大量研究已证实，财政支出是推动中国地区经济增长的重要途径之一。从1994年开始，中国的财政制度经历了税收中央集权化改革，但在财政支出分配上没有相应变化，因而地方财政开支中有更大的份额是由上级政府拨款提供的，这也意味着财政支出越来越成为影响地方经济发展的一个重要手段，充分利用财政资源去获得理想的政绩考核，也成为地方官员晋升的重要途径。依据财政分权理论，转移支付通过纵向补偿机制缩小地区间财力差距，为公共服务均等化提供物质基础。但在某种情形下，地方政府面临财政收入最大化与政治普升竞争的双重目标，易导致生产性支出偏向（如基建投资）挤占福利性支出（如教育、医疗）。

政府的财政支出主要用于提供公共品，除了基础教育和公共医疗之外，地方政府提供的公共品还包括社会保险、基础设施建设、支农补助、社会治安等。在地方政府财政支出结构中，受到较多关注的是以基础设施建设为代表的实物投资[1]。在1994年财税制度改革以后，地方政府面临财政压力和同级政府竞争，自然会改变其支出结构：在保证自身运转的前提下，将有限的资源优先投入基础设施建设2，以此来吸引外来投资，尤其是FDI。其原因在于，相对而言，公共物质资本投资对长期经济增长的正向影响更为显著3。正是从这个角度上说，财政转移支付对地方经济起到了有力的推动作用，通过基础设施和公共物质资本的改善吸引更多的投资，从而加快地方经济增长，缩小城乡差距。尤其是对于偏远地区而言，交通、网络等基础设施的改善以及投资的增加，是这些偏远地区改变落后格局的关键。

以东北地区为例，财政转移支付政策一直是振兴东北老工业基地的重要政策措施。在振兴东北老工业基地的过程中，中央财政进一步加大对东北地区一般性和专项转移支付力度。据统计，2003年至2014年，国家不断加大对东北地区的投人力度，各类财政转移支付累计达33061.33亿元，国债、预算内建设资金和部门建设资金累计安排东北地区10638.1亿元[4]，这些措施有力地推动了东北地区的经济发展。研究证实，东北实施老工业基地振兴政策以来，获得了充裕的财政资源，并利用这些财政资源维持了经济的较快增长[51

近年来，为了促进城乡和区域均衡发展，中央财政加大了对地方的转移支付力度。据统计，2018年至2023年，中央对地方转移支付年均增长 7 . 8 % ，2023年达10.06万亿元，占地方财政支出的 45 % ，转移支付的规模显著增长。其中，一般性转移支付占比从2015年的 56 % 提升至2023年的 6 2 % ，专项转移支付项目数量减少 3 0 % ，资金向民生领域倾斜，因而结构得以进一步优化。从区域分布来看，中西部地区获得转移支付占比超 7 0 % ，其中，革命老区、民族地区、边疆地区人均转移支付额度是东部地区的2.3倍。这些措施显然有助于促进区域和城乡的均衡发展。从政策的效果来看，县域人均一般公共预算支出差异系数从2012年的0.55降至2023年的0.48，具体到广东省，粤东西北地区人均支出与珠三角之比从4 . 6 4 ： 1 0 提升至 5 . 6 3 ： 1 0 。农村居民人均可支配收入增速连续8年高于城镇居民，城乡收人比从2012年的 3 . 1 0 ： 1 降至2024年的 2 . 3 4 ： 1 。农村义务教育生均经费支出从2015年的8838元增至2023年的14587元，新型农村合作医疗财政补贴标准从每人每年380元提高至610元。

二、财政转移支付对城乡差距的影响机制

财政转移支付的核心功能主要包括几个方面，一是推进基本公共服务均等化：即通过一般性转移支付弥补欠发达地区财力缺口，保障教育、医疗等基础服务全国最低标准，缩小地区间公共福利差距。二是促进区域协调发展：专项转移支付支持中西部基础设施建设、生态补偿等，缓解资源输出地的财政压力，优化全国资源配置。例如，西电东送、西气东输等工程通过专项支持实现区域间资源互补。三是实现特定政策目标。专项转移支付用于应对突发事件（如灾害救助）或国家战略需求（如乡村振兴），强化中央政策执行力。配套型转移支付通过激励地方投入，解决公共产品供给的外部性问题（如跨区域污染治理）。四是维护国家财政体系稳定。纵向转移支付（中央对地方）平衡地方财政收支，防范区域性债务风险，确保政府职能有效运转。

政府的财政转移支付通过多种效应影响了城乡差距，主要包括收入分配效应、公共服务均等化效应以及区域协调效应。

在收入分配效应上，也存在着多种影响机制。首先是直接增收机制，主要是通过直接向脱贫县增加投入，促进经济增长，带动脱贫人口的收入增加。2023年，中央财政通过专项转移支付向脱贫县投入1170亿元，带动脱贫人口人均增收2400元。其次是就业促进机制，通过各种技能培训活动，直接提高劳动人口的就业能力。山东财经大学研究显示，公共转移支付通过提升健康人力资本、促进劳动技能培训，使农村劳动力就业概率提高 12 % ，工作时间延长 8 % 。最后是社会保障机制，针对城乡居民的社会保障水平的提高，使得他们直接受益，尤其是农村老年人口。城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准从2012年的每人每月55元提高至2023年的118元，惠及1.6亿农村老年人口。

在公共服务均等化效应上，财政转移支付通过对几个重点领域的机制建设来实现。首先在教育领域上，加强了农村义务教育经费保障机制。2023年中央财政投人3240亿元，实现农村中小学校舍安全改造全覆盖，教师工资待遇与城镇拉平。其次在医疗领域上，加强了医疗保障和医疗供给服务水平。在新型农村合作医疗方面，2023年财政补贴标准达每人每年610元，住院报销比例提高至 70 % ，农村居民医疗服务利用率提升 2 5 % 。在县域医共体建设上，中央财政投入560亿元，支持 90 % 的县建成紧密型医共体，基层诊疗量占比从2015年的 5 8 % 提升至2023年的 6 8 % 。再次是在基础设施建设上，加强了投入并促进了数字化建设。加大了乡村振兴转移支付：2023年中央下达农村综合改革转移支付332亿元，新建改建农村公路12万公里，农村电网供电可靠率达 9 9 . 8 % 。积极推进数字乡村建设：中央财政投入120亿元，实现 9 8 % 的行政村通光纤和4G网络，农村电商交易额突破2.1万亿元。

在区域协调效应上，通过省以下财政改革来增强县域财政能力。以广东省为例，广东省扩大省直管县范围至57个县，2023年省级财政对市县转移支付5672亿元，粤东西北地区人均支出与珠三角差距缩小 12 % 。在德国，横向转移支付成为区域协调的一种重要方式。德国通过州际平衡支付制度，将富裕州税收收入的 1 5 % 一8 0 % 转移至贫困州，使后者财力达到全国平均水平的 9 5 % 。

三、现存问题与挑战

我国财政转移支付虽然取得了巨大的成就，但在实践中依然存在诸多现实问题。主要包括：

资金分配效率不足。主要体现在两个方面，一是专项转移支付碎片化：部分项目交叉重复，如2023年农业农村领域存在17个涉农专项，资金整合难度大。二是基层财政依赖度高：中西部地区县级财政自给率不足 30 % ，过度依赖转移支付导致财政自主权弱化。

省以下财政体制改革滞后。具体体现在：一是事权与支出责任不匹配，教育、医疗等事权下沉，但财力未同步下移，2023年地方财政承担 8 5 % 的教育支出，远超其财力水平。二是转移支付透明度低，省级对市县转移支付分配公式不公开，部分地区存在“撒胡椒面”式分配。

激励约束机制缺失。主要表现在：一是资金使用低效，2023年审计发现， 12 % 的转移支付资金被挪用或闲置，部分项目绩效目标未实现。二是部分地区“等靠要”思想严重，2023年中央财政对“三保”转移支付中， 30 % 的县未完成支出进度。

法制化进程缓慢。具体表现为：一是缺乏专门立法，转移支付主要依据部门规章，法律效力不足，2023年预算法修订仍未明确共同财政事权转移支付的法律地位。二是监管薄弱，陕西省财政厅2024年监管发现， 2 5 % 的转移支付项目未建立绩效评价机制。

四、国际经验借鉴

世界各国都在努力通过财政转移支付来实现地区平衡发展的目标，但各国的方式和具体的效果也各不相同，发达国家财政转移支付的经验值得我国借鉴学习。

（一）德国：横向财政平衡制度

德国采取税收共享和州际平衡支付的方式来实现财政的横向平衡：具体而言，税收共享是指德国的增值税、企业所得税等主要税种由联邦、州、地方按比例共享，2023年增值税分配比例为联邦 4 9 . 5 % 、州 5 0 . 5 % 。而州际平衡支付的规则是财力超过全国平均水平 10 2 % 的州需向贫困州转移资金，2023年富裕州转移支付总额达450亿欧元。德国横向财政平衡达到了明显的效果：州际人均财力差异系数从1990年的0.35降至2023年的0.18。

（二）日本：地方交付税制度

日本的财政转移支付主要采取分配机制：即中央将所得税、法人税等税收的 3 2 % 作为地方交付税，按人口、经济条件等因素分配，2023年总额达18.7万亿日元。不过，日本的财政转移支付有用途限制：交付税主要用于教育、医疗等基本公共服务，地方政府自主支配比例不超过 2 0 % 。通过财政转移支付，日本取得了显著的效果，农村地区公共服务水平与城市差距缩小至 1 5 % 以内。