他律与自律： 新时代民主党派内部监督研究

【摘要】政党制度意义上的“律”是一种规范和约束，可分为内生的“自律”和外在的“他律”。他律是加强民主党派内部监督的制度基础，自律是加强民主党派内部监督的内生动力。新时代加强民主党派内部监督需要始终坚持他律与自律相结合，实现民主党派内部监督与外部监督的有效衔接，不断增强监督合力。具体来说，加强民主党派内部监督的实践路向包括坚持党的领导，切实强化民主党派内部监督的政治性；充分发挥多党合作优势，有效增强民主党派内部监督与外部监督的协同性；持续推进自身建设，不断提高民主党派内部监督的实效性。

【关键词】民主党派；内部监督；统一战线；新型政党制度；参政党建设

2018年，习近平总书记对民主党派建设提出“四新”“三好”[1]的要求，为新时代中国特色社会主义参政党建设提供了根本遵循。2019年12月正式印发的《各民主党派中央关于加强内部监督工作座谈会纪要》（以下简称《纪要》）提出了关于民主党派内部监督工作设置专门机构和人员的要求，为实现民主党派内部监督工作的规范化、专业化提供了制度保障。2021年，各民主党派为发挥内部监督的制度保障作用，根据《纪要》要求，结合工作实际，研究制定了加强内部监督工作的相关文件和实施细则，进一步明确了内部监督的总体工作要求、机构设置和工作职能，推动了民主党派内部监督的有效运行。

近年来，学界从不同角度对民主党派内部监督进行了专门研究。有学者强调，加强民主党派内部监督是完善党和国家监督体系的重要内容，需要与司法监督、群众监督、舆论监督相结合，形成“内外联动”[2]的融合机制。也有学者认为，民主党派内部监督的实质是“党派内民主的内在要求”[3]。还有学者认为，开展内部监督是民主党派加强自身建设的重要方式，其属性是由参政党在中国新型政党制度中的性质、政党监督的本质、纪律的特点以及民主监督的实质这四点决定的[4][5]。民主党派内部监督虽已取得了较大的进步[6]，有效推进了监督体系的制度化、规范化、程序化[7]，但是，仍然存在“内部监督太软，外部监督太远，内外部监督衔接不畅”[8]等问题，因此，建立健全民主党派内部监督机制并有效实行内部监督是在新型政党制度中“实现政党现代化的需要”[9]。

综合已有研究，可以看出，学界在研究民主党派内部监督时，更多是“就内部监督谈内部监督”。实际上，加强民主党派内部监督只有始终坚持内部监督与外部监督相结合，才能有效推动民主党派内部监督化被动为主动，切实提升民主党派解决自身问题能力，更好实现“四新”“三好”的高素质参政党建设目标。

一、他律：新时代加强民主党派内部监督的制度基础

他律是指外在的法律制度、政策规章、道德准则或其他人的权威对个体或组织的约束和规范。民主党派内部监督离不开他律，即通过法律规范、政策规制、群众监督、社会舆论等制度、机制和方式从外部进行的监督，他律为加强民主党派内部监督提供了制度基础。

（一）贯彻党的全面领导制度，在大统战工作格局中引领民主党派内部监督

党的领导制度体系是涉及政党关系、党企关系、党与社会关系等方面的制度设计。[10]在中国新型政党制度中，中国共产党作为执政党，与作为中国特色社会主义参政党的各民主党派是亲密友党，实行“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的基本方针，既通力合作，又互相监督。新型政党制度中的党际监督是制度设计的应有之义，这也意味着各民主党派只有深入贯彻党的全面领导制度和多党合作的方针政策，自觉遵守宪法法律，依托大统战工作格局的政治引领，不断强化内部监督，切实加强自身建设，才能进一步履行好民主监督的基本职能，扛起作为中国特色社会主义参政党的历史使命和政党责任。

统一战线是中国共产党凝聚人心、汇聚力量的政治优势，是强大法宝，也是制度安排。中国共产党对爱国统一战线的领导是“政治领导”[11]，加强内部监督是民主党派贯彻统一战线“大团结大联合”本质要求的具体方式，因此，要将始终坚持党的领导贯穿民主党派内部监督工作的全过程，[12]进一步突出民主党派内部监督工作的政治属性和本质要求。

（二）依托党和国家监督体系，实现民主党派内外部监督的“同频共振”

民主党派内部监督同样需要依托党和国家监督体系，推动民主党派内部监督与其他各类监督的有机衔接和相互贯通，协调司法监督、舆论监督、群众监督、审计监督等方面力量，形成监督合力，实现内外部监督的“同频共振”。党和国家监督体系是“横向到边、纵向到底的党和国家大监督格局”[13]，意味着从最高领导机构到基层组织都存在相应的监督机制。这种纵向监督机制体现在党中央对地方各级党组织的监督、国家机关对下属机构和公职人员的监督等方面。也就是说，民主党派中所有行使公权力的公职人员都要接受党和人民群众的监督。2018年3月通过的《中华人民共和国监察法》第十五条中明确将民主党派机关的公职人员纳入监察范围内，要求对民主党派成员违法违纪的行为进行查处。《纪要》明确指出，对行使公权力的公职人员进行监督，依国家监察法执行。同时，民主党派成员也受到各自党派章程的约束，例如《中国国民党革命委员会章程》中指出，“内部监督是对各级组织和党员遵守本党章程、履行职责情况的自我监督”。很多民主党派成员是国家公职人员，理应同时受到各自所在民主党派《章程》和《中华人民共和国监察法》的约束。因此，加强民主党派内部监督需要坚持与外部监督相结合，推动各类监督有机贯通、相互协调。

（三）践行全过程人民民主，重点监督民主党派“关键人”

民主从本质上说是对权力运行过程的一种监督和制约手段，对权力进行监督制约的目的也是防止权力的滥用，因此，监督本身就是一种具体的民主实现形式，是现代民主政治制度的重要内容。[14]以民主的方式对民主党派“关键人”（即民主党派各级领导班子及其成员、各级领导机构成员、各级机关的民主党派成员）进行内部监督，目的是确保其能够公开、公正地使用职权，并通过“关键人”带动更多民主党派成员，推动民主党派内部监督向基层延伸。

自觉接受群众监督是民主党派践行全过程人民民主的重要体现，也是对民主党派“关键少数”进行民主监督的重要方式。民主党派作为中国特色社会主义参政党，其政治参与的本质目标也是“为人民谋幸福”[15]，如果脱离了群众监督，民主党派的政党责任也就沦为空谈。邓小平在谈对中国共产党的监督时提到，“让群众和党员监督干部，特别是领导干部”[16]。对中国共产党的监督离不开群众监督，坚持走群众路线是中国共产党始终保持先进性和纯洁性的一个重要原因，民主党派保持先进性和广泛性也同样离不开群众监督。民主党派成员分散，大多数成员（包括领导干部）所在单位又有各自的监督机构，民主党派对其成员的监督难以全面覆盖，群众监督是对民主党派进行外部监督的有效方式和有益补充。群众监督主要是民主党派各级组织通过问题线索处置制度及相关机制，对群众提供的问题线索进行定期汇总分析，按照问题线索分级受理、分类办理的原则，对查实的重点监督对象的违法违纪行为按规定进行处理。

二、自律：加强民主党派内部监督的内生动力

从组织建设的层面来看，他律是显性的、被动的，自律是隐性的、主动的，自律更为深刻持久。民主党派内部监督作为一种自律性的内控机制，就是通过完善内部监督机制，提升内部监督专业化水平，促进自我管理、自我教育、自我约束、自我完善。自律是加强民主党派内部监督的内生动力和内在要求。

（一）坚持以党为师，主动提升解决自身问题能力

政党建设目标是政党建设的根本性问题，是政党性质、任务、宗旨的集中体现，决定着政党建设的方向、标准和水平。建设目标一旦确定，政党建设的各个方面都必须围绕和服从这个目标。对于民主党派而言，政党建设目标就是“建设一个什么样的参政党”，针对这一问题，习近平总书记强调：“希望各民主党派要努力成为政治坚定、组织坚实、履职有力、作风优良、制度健全的中国特色社会主义参政党，为推进国家治理体系和治理能力现代化作出新的贡献。”[17]中国共产党正在以前所未有的气魄和步伐进行一场全面的改革与建设，作为中国特色社会主义参政党，民主党派也必须始终保持进步性，以党为师，主动提升解决自身问题能力，以适应不断变化的形势，才能更好地履行参政党职能作用。

1945年7月4日，毛泽东特邀黄炎培等到家里做客。在回答黄炎培关于中国共产党如何摆脱历代王朝先兴后衰的“历史周期率”问题时，毛泽东坚定地说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[18]中国共产党建党100多年，中华人民共和国成立70多年，中国共产党一直在探索怎样跳出“历史周期率”问题。2013年从中共十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题以来，一直把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。2019年以后，又对推进国家治理体系和治理能力现代化进行具体设计，民主党派是国家治理体系的重要组成部分。2022年10月，中共二十大报告明确指出：“经过不懈努力，党找到了自我革命这一跳出治乱兴衰历史周期率的第二个答案。”[19]2024年1月，习近平总书记再次强调：“党的十八大以来，在推进全面从严治党的伟大实践中，我们不断进行实践探索和理论思考，在毛泽东同志当年给出‘让人民来监督政府’的第一个答案基础上，给出了第二个答案，那就是不断推进党的自我革命”[20]。以此为鉴，民主党派要在中国新型政党制度中发挥人才荟萃、联系广泛、智力密集的优势，重点在于坚持内部监督与外部监督相结合，以此主动提升解决自身问题能力。首先，以党为师是要学习中国共产党党内监督的先进经验，把纪律和规矩挺在前面，实现民主党派作风建设“刀刃向内”，营造风清气正的良好内部环境。其次，民主党派“以党为师”，要学习中国共产党党内监督的规章制度和具体做法，推动民主党派内部监督和外部监督有机结合，建立健全民主党派监督制度体系。通过“以党为师”逐渐建立起一套完整的内部监督制度框架，不断优化内部监督的体制机制，形成各类监督有效贯通和相互协调的监督体系。最后，从民主党派作为中国特色社会主义参政党的性质定位来看，以党为师的目标就是要通过加强民主党派内部监督促进民主党派更加积极有效参与国家治理，切实成为中国共产党的好参谋、好帮手、好同事。

（二）优化体制机制，将内部监督贯穿于民主党派自身建设、履行职能全过程

任何政党都必须具有一定的组织形式和组织原则，政党的内部监督制度是政党组织形式的重要组成部分。从监督的本义来看，内部监督实质上就是“通过行使权威来确保其他成员遵守既定的法律和制度”[21]。因此，民主党派完善内部监督制度机制首先要将内部监督贯穿于民主党派自身建设的全过程，确保民主党派没有内部监督的“空白之处”，从而切实提升民主党派内部监督效能。从政治学理论的角度考量，政党内部监督体系的建立与健全是实现政党现代化的必然要求，是政党适应客观环境变化需要，也是不断制度化、规范化、科学化的重要环节。完善的内部监督制度能够促使政党更好地发挥其职能，更好实现政党连接社会的“桥梁”作用，强化政党的利益表达和社会整合功能。完善的民主党派内部监督机制能够通过长期的事前、事中、事后的全链条监督，促进民主党派成员自觉遵守党章纪律和各项制度。

从履行参政党职能的角度来看，加强民主党派内部监督也是促进民主党派能够更为有效参与国家治理的重要方式。中国共产党与各民主党派是在“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”十六字方针指导下形成的“政党命运共同体”[22]。中国共产党是执政党，民主党派是参政党，中国共产党和民主党派是亲密友党，执政党和参政党之间并非西方政党制度中的竞争型关系，而是合作型的政党关系。从“执政—参政”的视角来看，中国共产党对各民主党派的政治领导是建立在共同价值追求的基础上的，是各民主党派自愿接受的。[23]这种基于共识的和自愿接受的领导，以及在组织和法律层面上的党际平等地位，使得各民主党派能够自觉、自主地与中国共产党合作，在参与政治决策、进行民主监督以及参与政治协商的过程中形成相互支持和良性互动。因此，将内部监督贯穿于民主党派履行职能全过程，其目的是要通过对民主党派进行履职监督的方式，更好实现“以监督促合作”“融监督于合作之中”，提升民主党派自觉自主自为的能力，从而更好发挥民主党派在中国新型政党制度中的参政党职能作用，提升参政议政能力，在多党合作中不断推进国家治理体系和治理能力的现代化，充分发挥中国新型政党制度“合作的优势”[24]。