人民政协的性质定位与当代中国政治发展道路的探索

【摘要】中国人民政治协商会议根植于中国的历史文化，具有鲜明的中国特色，也有其深刻的内在发展规律。人民政协的性质定位与当代中国政治发展道路的探索紧密相连。从最初的统一战线组织形式，到发扬社会主义民主的重要形式，再到国家治理体系的重要组成部分、具有中国特色的制度安排，人民政协成立以来性质定位的发展变化伴随着中国特色社会主义政治发展道路的实践探索。新中国国家治理的各种制度，从根本政治制度到基本政治制度和各项重要制度的确立与发展，人民政协都发挥着不可或缺的重要作用。新时代，只有坚持人民政协的性质定位，才能把握中国特色社会主义政治发展道路的目标和方向。

【关键词】人民政协；性质定位；中国特色；政治发展

2019年9月21日，习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立七十周年大会讲话时指出：“人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。人民政协要坚持性质定位，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路。”人民政协自成立以来，在党的领导下围绕中心，服务大局，不断明确性质定位，成功地走出了一条中国特色社会主义政治发展之路，助推中国式现代化不断取得新发展。在新时代，只有准确把握人民政协的性质定位及其内在逻辑，才能深刻理解中国特色社会主义政治发展道路，进一步发挥人民政协的功能优势，为推进中华民族伟大复兴而凝心聚力。

一、人民政协是独具中国特色的政治发展成果和重要推动力量

习近平总书记指出：“人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论同中国实际相结合的伟大成果，是中国共产党领导各民主党派、无党派人士、人民团体和各族各界人士在政治制度上进行的伟大创造。”[1]70多年来，人民政协围绕党和国家的工作中心，坚持团结和民主两大主题，广泛凝聚共识和力量，在新中国国家构建、推动社会主义现代化建设、完善现代国家治理中探索出一条中国特色社会主义政治发展道路，在以中国式现代化实现中华民族伟大复兴过程中发挥着重要的作用。

（一）政治发展和政治现代化

政治发展是传统政治向现代政治的变迁过程和结果。“二战”之后的政治科学研究过程中，政治发展一词“用于描述民族国家统一构设和国家建立的过程”[2]。政治发展与政治现代化和经济发展密切相关，它现在是指第三世界国家政治变迁的过程。就政治科学而言，政治发展的目标就是实现政治现代化。美国的政治学者亨廷顿把传统政治与现代政治进行了比较，并提出了衡量传统政治与现代政治的三个标准。他认为，“政治现代化涉及权威的合理化、结构的分离和政治参与的扩大等三个方面。”[3]换言之，传统政治的权威，即合法性多基于宗教、传统习俗或者世袭制度；而现代政治的权威基于宪法、法律和人民的普遍认可。传统国家政治制度化程度低，职能分工也较为简单，国家和社会边界模糊，现代国家则要求系统化的政府结构、明确的职责分配以及官僚体系，国家和社会职能与责任的清晰划分；传统的政治权力为少数统治集团所垄断，普通人没有参与政治的权利和途径，而现代政治的显著特点就是民众政治参与的力度和广度都有明显的扩大。

（二）人民政协推助当代中国的政治发展

作为当代中国政治发展的伟大成果和重要推动力量，人民政协成立以来，服从和服务于中国政治发展大局，发挥着重要的基础性功能。从政治现代化的三个重要方面来看：首先，人民政协初创时期，代行全国人大职能，通过人民政协会议的召开产生了中央人民政府，并通过《中国人民政治协商会议共同纲领》规定了新中国的内政外交等基本原则和目标，实现了政治权威的合法性，并构建了新的政治系统。此后，人民政协在新中国的社会主义革命和建设过程中一直发挥着维护政治社会稳定、协调沟通和团结教育引导的作用。

其次，第一次全国人民代表大会成功举行后，人民政协在国家政治发展过程中，顺利完成了职能的转变，并在不同职能领域发挥着重要的作用。在多党合作领域，人民政协一直是多党合作和政治协商的重要平台与组织机构；在民族团结领域，人民政协积极推动民族区域自治制度的建立和完善。《中国人民政治协商会议共同纲领》中明确规定：“各少数民族聚居的地区，实行民族区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”此外，在“一国两制”完成祖国和平统一、社会主义政治、经济、文化、社会治理、人口环境资源和外交领域，人民政协也通过不同途径和形式发挥着协商交流沟通和教育引导团结的重要作用。

最后，人民政协是中国人民政治参与的重要组织形式和制度平台。人民政协和人民代表大会两种政治参与形式相互关联，相得益彰，体现了代议民主与协商民主有机结合的政治形式，形成了区域利益与界别利益纵横交错的表达机制；完善了主权在民与参政议政内在统一的运作方式，有效地扩大了中国人民的政治参与渠道，展现出独具特色的中国现代化道路。

二、人民政协在推动中国政治发展中逐步明确性质定位

人民政协的性质定位是一个逐步探索发展的历史过程。它既是适应和符合中国政治发展的需要，同时也是作为统一战线组织形式，围绕中心服务大局的必然结果。作为当代中国政治发展的伟大成果，人民政协在现代国家治理和国家根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度的确立和发展完善过程中都发挥着重要的平台与支撑作用。这一过程中，人民政协的性质定位不断深化：从代行全国人大职能，到中国人民爱国统一战线组织，多党合作的重要平台，从发扬社会主义民主、践行全过程人民民主，到社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，从国家治理体系的重要组成部分，到具有中国特色的制度安排。这一过程既体现了人民政协在中国政治发展中的重要地位和作用，也反映了人民政协性质定位的不断探索、丰富和深化。

（一）统一战线的组织形式

人民政协首先也是最重要的一个性质定位，就是统一战线的组织形式。这一性质定位为党和国家凝聚人心、汇聚力量，构建政治权威合法性发挥了重要作用。

《中国人民政治协商会议共同纲领》明确指出：“由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式。中国人民政治协商会议代表全国人民的意志，宣告中华人民共和国的成立，组织人民自己的中央政府。中国人民政治协商会议一致同意以新民主主义即人民民主主义为中华人民共和国建国的政治基础，并制定以下的共同纲领，凡参加人民政治协商会议的各单位、各级人民政府和全国人民均应共同遵守。”

由于当时不具备召开人民代表大会的条件，中国人民政治协商会议暂时代行全国人大的职能。1949年12月25日中国人民政治协商会议第二届全国委员会第一次会议通过的《中国人民政治协商会议章程》明确指出：“一九四九年九月，在中国人民革命伟大胜利的基础上，中国人民民主统一战线的组织——中国人民政治协商会议，举行了第一届全体会议，执行了全国人民代表大会的职权，制定了共同纲领，组织了中央人民政府，代表全国人民的意志宣告中华人民共和国的成立。”

1954年第一届全国人大在北京召开，并通过了《中华人民共和国宪法》，《中国人民政治协商会议共同纲领》的基本内容已经列入宪法，共同纲领已经为宪法所代替。“中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会的任务已经结束。但是中国人民政治协商会议，作为团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织，依然需要存在。”[4]正如宪法序言中所说，“今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用。”

（二）发扬社会主义民主的重要形式

在改革开放和社会主义现代化建设的新时期，由于党和国家工作中心的转移，人民政协围绕中心服务大局，性质定位有了新的拓展。除了进一步明确作为爱国统一战线组织外，还增加了多党合作、政治协商和民主监督等发扬社会主义民主的一种重要形式的表述。

1979年6月15日，邓小平在中国人民政治协商会议第五届全国委员会第二次会议的开幕词中明确了新时期统一战线和人民政协的任务。他指出：“新时期统一战线和人民政协的任务，就是要调动一切积极因素，努力化消极因素为积极因素，团结一切可以团结的力量，同心同德，群策群力，维护和发展安定团结的政治局面，为把我国建设成为现代化的社会主义强国而奋斗。”他进一步指出，“为了实现四个现代化，必须发扬社会主义民主和加强社会主义法制。人民政协是发扬人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织。中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。”[5]

在这一思想指导下，1982年12月11日中国人民政治协商会议第五届全国委员会第五次会议通过的《中国人民政治协商会议章程》总纲明确：“中国人民在长期的革命和建设进程中，结成了由中国共产党领导的，有各民主党派、无党派民主人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士参加的，由全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者组成的，包括台湾同胞、港澳同胞和国外侨胞在内的最广泛的爱国统一战线组织。中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织。”

总纲进一步明确指出：“中国人民政治协商会议是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式，根据中国共产党同各民主党派和无党派人士‘长期共存，互相监督’，‘肝胆相照，荣辱与共’的方针，对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督的作用。”之后，《中国人民政治协商会议章程》经历了1994年、2000年、2004年的几次修改，将人民政协的性质定位表述为三句话：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”[6]

（三）国家治理体系的重要组成部分

中国特色社会主义进入新时代，这是我国发展新的历史方位。2019年中共中央印发的《关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》提出：人民政协把握新时代新使命，以强化统一战线组织功能、汇聚实现中华民族伟大复兴中国梦的磅礴力量，以推动人民政协制度更加成熟更加定型，彰显中国特色社会主义制度的优越性和先进性，以发挥专门协商机构在国家治理体系中的重要作用，展现社会主义协商民主的独特优势，为实现新时代党的历史使命凝心聚力。这为新时代人民政协拓展性质定位提出新的目标和要求。

中共十八大报告提出了“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”的要求。十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化的目标与要求。之后，中共中央先后颁发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强政党协商的实施意见》《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》等一系列重要文件，为推动人民政协发挥社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构奠定了法律基础。中共十九大报告明确提出：“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”，并指出“人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。人民政协要聚焦党和国家中心任务，围绕团结和民主两大主题，把协商民主贯穿政治协商、民主监督、参政议政全过程，完善协商议政内容和形式，着力增进共识、促进团结”。

基于新时代党中央领导全国人民治国理政的新实践和新探索，人民政协的性质定位也被赋予新的时代内涵。基于此，2023年3月11日中国人民政治协商会议第十四届全国委员会第一次会议通过的《中国人民政治协商会议章程修正案》明确规定：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主、实践全过程人民民主的重要形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。团结和民主是中国人民政治协商会议的两大主题。”中共二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》要求“健全协商民主机制。发挥人民政协作为专门协商机构作用，健全深度协商互动、意见充分表达、广泛凝聚共识的机制，加强人民政协反映社情民意、联系群众、服务人民机制建设。完善人民政协民主监督机制。”这是新时代完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要，也是探索人民政协性质定位的新方向。