“大综合一体化”改革视域下的小微治理实践探索

2024年4月，习近平总书记视察重庆时明确指出，“重庆是我国辖区面积和人口规模最大的城市，要深入践行人民城市理念，积极探索超大城市现代化治理新路子”。[1]2024年9月，中共重庆市委六届六次全会进一步指出，“要聚力打造建立智慧高效城市治理体系标志性成果，建成贯通实战的三级数字化城市运行和治理中心，构建‘大综合一体化’城市综合治理体制机制，完善韧性城市建设体制机制，建设超大城市现代化治理示范区”。[2]当下城市建设趋势已经从大拆大建的城市规模扩张转变为精细绣花、小尺度、低成本、渐进式的小微治理模式。小微治理有利于践行以人民为中心的治理理念，不断提升城市服务水平和精细化治理职能，致力于打造市民推门可及的幸福感。本文以重庆市永川区小微治理实践探索为例，聚焦小微治理在“大综一体”改革中的理念更新、党建架构、协同优势等，旨在为城市综合治理体制机制改革提供小微治理样本参考。

一、“小微治理”的理论维度与概念范畴

近年来，小微治理模式在我国基层治理实践探索中逐渐扩散开来，小微治理地方实践为国家治理体系和治理能力现代化提供了基础性、探索性、创新性的案例支撑，成为基层治理实践的新方向。

（一）微缩性与可及性的小微治理尺度

任何治理活动均以一定规模的治理单元为基础展开。“小微治理单元的规模特征体现为‘微缩化’，即在基层治理和社区治理中，进一步细分为更小层级的治理单元所进行活动开展。”[3]因此，从治理单元的微观尺度来看，小微治理具有两大特点，一是微缩性，小微治理的主体单元与传统行政单位存在明显差异，规模小、灵活性高、诉求多样，易出现治理环境、治理主体和治理客体等场景切换和融合。二是可及性，小微治理单位可以将治理范围扩展至城市小区、社区楼栋、家庭院落等众多微观治理领域，能够大幅缩短治理主体距离和消除治理隔阂。

（二）内生性和多元性的小微治理主体

小微治理空间尺度相对有限，治理活动高度依赖治理单元内部治理主体，集中表现为对微观事务进行的“自主治理”和“合作治理”。关于小微治理的界定主要有两种观点：第一，将小微治理解读为“微自治”，突出了治理的能动性与创新性，通过有效挖掘与整合乡村社会内生性资源配置，强化基层组织的自治和民主功能，优化基层治理体系和能力。[4]第二，将小微治理解读为“微共治”，通过多元协同、降缩单元、利益共享、赋权增能等机制实现治理目标。[5]因此，小微治理主体突出两大特征，其一是内生性治理，侧重于治理过程中原子化具象化的居民个体以及居民自发形成、组建的队伍、团体等微组织的自主性参与。[6]其二是多态性治理，强调形成小平台、大参与的治理格局和协商共治的行动体系。

（三）生活化与关联性的小微治理事务

相对整体性治理而言，小微治理反映出治理层次不高、治理强度较低、治理尺度狭小等特质。[7]小微治理具有较强的生活治理色彩，尤其是与民众生活息息相关的事务治理，如慰问孤寡、楼道卫生、亭台修建、矛盾化解等日常生活事务，议题内容有别于宏观层面的立法、行政、司法等事项。[8]小微治理客体通常为琐碎化和一般性的细微事务，以及关乎民众眼前利益和短期诉求的公共事务。

（四）直接性与民主性的小微治理方式

小微治理的特点体现在治理空间的紧密性、治理对象的同质性以及治理实践的高效互动性。基层群众的关注焦点集中在与自身利益相关的微观事务上，这些事务的治理绩效直接反映了治理的直接性和群众的参与性。小微治理更易于运用民主协商机制，不仅注重提升治理单元和群团组织的自治能力，还强调增强居民的自治意识和参与社区治理的能力。[9]

（五）便捷性和平等性的小微治理机制

小微治理在基层治理中打造了专门的治理空间，推动资源的整合与流通。通过改变人们的行为习惯，逐步形成多种治理机制：一是协调多元主体利益的机制；二是赋予权力、增强能力与监督约束的长效机制；三是治理目标与治理行为相互促进的机制[10]，其核心要义在于构建起一个便捷、平等的参与机制，实现治理行动与治理结构的相融相通。[11]

二、“大综合一体化”时代的新探索：重庆市永川区提升小微治理效能的实践

重庆市永川区持续推进城市社区小微治理行动，坚持以问题为导向，以“百小区示范、千网格提升”为抓手，推进“大综合一体化”和城市社区小微治理融合，探索新时代城市小微治理新范式。

（一）小微制度对接大政策：彰显“大综合一体化”治理大理念

小微空间是城市重要组成部分，是实现“大综合一体化”治理的重要载体，充分体现出以人民为中心的治理理念。小微治理要突出共治共享、民主协商、自治法治德治等理念，积极满足市民的多元化需求。[12]永川区大力推进小微治理进社区工作，推动化解社区治理“小马拉大车”问题，以基层“小支点”撬动城市治理“大杠杆”，在老城区、城中村等区域加大“口袋公园”“小微绿地”“小憩园”等小微空间建设力度，采用“微改造、精提升”方式建设多元微空间，积极打造河道沿线“绿色长廊”，建构城市文化新元素，不断提升城市品质和居民生活质量，彰显出“多元化服务、卫星式布局”的大综合一体化发展理念。

（二）小微网格融合大党建：打造“大综合一体化”治理大格局

小微网格治理可以将小微网格融入大党建架构，把党的领导优势转化为资源和治理效能。通过加强党建引领，发挥推动作用，整合各方治理力量和资源，形成共建共治共享的“大综合一体化”治理格局。重庆市永川区积极探索小微治理融入“大综合一体化”治理模式，通过“党建扎桩·治理结网”的方式，推进党建统领下的基层治理现代化，创新探索“一统领三融入双互动”工作体系，围绕党建统领，实行“社区+城管蓝”党建共建，积极融入“大综合一体化”城市治理区级中心和“141”基层智治平台，构建“需求—处置—反馈—评价”双向互动模式，推动城市管理重心下沉，优化党组织统一领导体系。以“永治荟”工程为主线，构筑“党建扎桩·治理结网”永川实践，打通服务社区群众“最后一公里”，一线解决群众“急难愁盼”问题，实现服务群众“零距离”。同时创新党员作用发挥工作体系，打造红岩先锋示范岗、红岩党员责任区品牌，优化党员编组入网、任务快速认领、力量就地转化等工作体系。

（三）小微服务传递大情怀：夯实“大综合一体化”治理大民生

夯实“大综合一体化”治理大民生是小微治理的应有之义和必由之路。永川区逐步构建广泛覆盖、智能高效、公平普惠、全链条贯通的“大综合一体化”服务体系，大力发展数字化文化新体验，破解城市社区文化治理难题。例如，重庆市永川区利用社区“金角银边”，建成社区体育文化公园3个、“口袋”公园24个、山城花境26处，建成滨河“绿色长廊”22公里，设置“步行巴士”护学路3条，建成“潮汐摊区”5处、劳动者港湾32座、城市微客厅40个、城市街角60处。迭代升级标准化“一站式”矛盾纠纷联合调处平台，健全“三官一律”等常态化下沉，完善“吹哨报到”“接诉即办”“民呼我为”等工作制度。[13]永川区还通过建立城市文化资源下乡和优质文化资源直达基层机制，持续深化总分馆制和“嵌入式”公共文化新空间建设，为城乡群众提供“小而美”的“家门口”文化服务。

（四）小微治理撬动社会大参与：实现“大综合一体化”治理大合力

基层治理优势在于能有效推动治理资源与重心向基层下沉，规避不必要的行政力量过度介入微观领域。[14]因此，小微治理制度的设计和创新需要考量是否有利于激发社会治理活力。重庆市永川区聚力打造健全社会参与小微治理的行动战略，稳妥推进区“年中会议制”、镇人大“季会制”、议事代表会议制度。培育践行全过程人民民主基层单元，建好用好基层立法联系点，贯通用好“人大代表全渝通”应用场景，健全协商议政质量评价体系，深化办理“一件事”改革，完善“社情民意面对面”协商成果转化落实反馈机制，拓展“渝事好商量·永川你来谈”“镇街协商厅”“界别议事堂”“委员工作室”议事协商平台功能。推动议事协商向镇街延伸，围绕“协商议题征集”“协商主体培育”“阳光议事协商”“规范协商程序”“协商制度化建设”“协商示范化建设”六个方面，逐步构建具有合理程序、完整环节的协商民主体系，切实将小微治理的制度优势转化为治理效能。

（五）小微治理迭代技术升级：探索“大综合一体化”治理新工具

数字技术能有效为小微治理的决策制定、政策实施和政策评估等提供可靠依据。[15]重庆市永川区突出数字赋能和“大综合一体化”的融合。一是打造算力存储“一朵云”。推动47个系统迁入政务云，统筹管理云环境，建立云资源弹性配置机制，资源使用率提升30%，迁云数量、管理成效居全市前列。二是打造通信传输“一张网”。撤并整合部门专网6个，率先利用SDN+SRv6技术实现区县级政务外网三层组网。三是打造数据要素“一组库”。在IRS编目应用93个、组件10个、数据2771类，归集数据5.04亿条，数据治理率、合格率均为100%；率先在全市争取到数据仓独立部署试点，归集数据10亿余条，有效支撑社保医保应用场景建设。四是打造感知态势“一张屏”。汇聚2.5万路摄像头，治理中心驾驶舱接入摄像头、雨量计等29万余个感知资源，落图加油站、水库等风险点2886个，初步形成风险“一张图”，让城市小微治理更智能、更精准，更好推动高质量发展、创造高品质生活、实现高效能小微治理。[16]

三、“大综合一体化”改革的展望：城市小微治理精细化发展的未来图景

重庆市永川区城市小微治理实现了从被动到主动、从单一到多元的成长跨越，打造具有辨识度的标志性成果，彰显出了超大城市治理现代化中“大综合一体化”的深层旨归。与此同时，永川区城市小微治理的长远目标实现仍任重道远，需不断创新治理机制和手段，探索城市小微治理的有效路径。

（一）优化顶层制度设计：提升“大综合一体化”改革中小微治理的认同感

传统“碎片化”“被动化”“内卷化”治理难以适应城市“大综合一体化”实践需要，迫切需要以系统性、整体性和协同性为顶层制度设计思路，重点突出小微治理设计理念、权力配置、治理组织结构等体制，有效彰显小微治理制定执行、技术嵌入、评估评价等运行机制。坚持突出“以人为本，服务为先”的人民城市治理理念，突出民生改善，在治理城市停车难、背街小巷改善、老旧庭院改造等民心工程上为小微治理实施更为民主化科学化法治化的决策、执行和评估。[17]

（二）推进治理机制改革：筑牢“大综合一体化”改革中小微治理责任体系

遵循权责一致的原则，建立小微治理的责任体系，明确各级政府和部门的权力与责任，解决职能重叠的问题，同时推进简政放权，构建协同高效的政府数字化履职能力，形成“利益共享，责任共当”的治理体制。建立小微治理感知体系，在打造城市综合治理信息平台的基础上，依托一网统管平台，加强信息共享，为属地部门开展整体性治理提供智力支持。推进治理任务和资源下沉，城市监管和执法力量延伸到社区，协调推动公安、交通、体育、文化、医疗、养老、生态等各类场景领域落地社区一线服务，更大程度体现横向协同、更大力度推动纵向贯通，将精细化治理的专业能力扎根到城市社区各角落和治理最小单元，不断丰富治理场景和治理成效。

（三）构建民主促民生图景：优化“大综合一体化”改革中小微治理协同共治格局

协同共治强调通过治理组织结构和治理技术的创新，构建高效的资源、要素、信息协调融合机制。[18]在“大综合一体化”治理实践中要突出小微治理模式优势，发挥党组织“领航员”角色和关键驱动力作用，突出品牌特色，政府引导、多元主体投资，完善基础设施建设[19]，高效整合小微治理资源，科学设计治理机制，通过税收财政等更加开放包容的政策支持调动企业、社会组织、公民等治理主体能动性，形构出一幅充满活力且井然有序的小微治理现代化画卷。保障社会民众参与小微治理的权利和途径，提升民众的话语权，以社区为治理平台，通过小微治理推进城市精细化治理，搭建“大综合一体化”战略与基层社会的联通桥梁，激发更广泛社会公众的参与积极性和能动性。进一步完善管执联动工作机制，明确各部门的管理和执法职责边界，推动执法资源共享、执法信息互通。促进管理和执法有机融合，形成全链条、全周期闭环管理。