数字治理视域下跨部门执法协作策略探析

行政执法体制是行政管理体制的重要组成部分，综合行政执法改革是深化行政执法体制的创新探索，对促进经济社会健康发展起到重要作用。要确保这一改革顺利进行，关键在于识别并解决其中的协作障碍。在当前“大综合一体化”行政执法改革背景下，如何克服改革理念认知不到位、综合行政执法定位不明确、下沉后综合行政执法派驻中队专业化减弱等执法协作困境，逐渐成为学界和实践部门关注的焦点。本研究以数字治理理论为基础，以浙江省J市W区综合行政执法改革试点为研究对象，结合现实情境提炼“整合程度—组织使命”的分析框架，为促进综合行政执法中跨部门执法协作提出学理解释与政策建议。

一、综合行政执法改革研究的现有图景

综合行政执法改革通过横向上整合相近职能、纵向上优化执法力量实现执法效能的提升。跨部门执法协作是在综合行政执法改革过程中，不同部门之间通过信息共享、业务协调以及执法联动等方式，实现执法工作的横向协调与纵向联动。然而，在实践中，政策目标的冲突和组织价值的多元化加剧了跨部门执法的协作困境，逐渐形成执法碎片化问题。既有研究从客观和主观两个方面对协作困境的原因进行了探讨。

客观方面，现有研究主要聚焦横向执法部门协作和纵向执法力量配置两方面内容。一方面，科层体系的重要特征是专业分工与职责分化，在提高执法专业性的同时也造成了执法权力的分散化现象。[1]综合行政执法的应用领域广泛，包括文化市场、市场监管、交通运输等领域，这些领域往往具有专业性较强的特点，因此在整合执法力量、进行执法协作等方面面临较大困难，容易出现政策“打架”、多头执法等执法体制碎片化问题。[2]另一方面，执法力量的配置失衡影响了综合行政执法的治理效能。相较于基层行政执法机构，省市层面的行政执法机构往往具有较为完备的执法组织和丰富的治理资源，能够较好完成执法任务[3]；基层综合执法机构却普遍存在“执法力量悬浮化”现象，[4]不仅体现在人员编制不够，也体现在人员素质相对薄弱、治理资源调配不足等方面，这也是为何中央反复强调要完善基层综合执法体制机制的重要原因。

主观方面，由于不同执法部门普遍拥有强化自身权威的动机，执法协作机制的创立不仅加深了部门间的相互依赖程度，也加剧了彼此的敏感程度，从而引发新的“地盘战”争夺。[5]在缺乏足够的协调和沟通情况下，各部门会出于利益考虑，降低协作意愿。[6]不仅如此，不同执法部门掌握的治理资源是有区别的，在进行一些职能相近事项的执法协作时，也会出现“搭便车”现象，造成行政执法的倦怠问题。

总体而言，客观因素强调跨部门执法协作难以达成是由于政府内部的结构性因素导致的，如组织分化与专业分工、信息不对称及治理资源分配等问题；主观因素侧重从组织立场、敏感程度、参与意愿等方面探讨跨部门执法协作困境的成因。既有文献为跨部门执法协作为何难以达成提供了较强的学理解释，对综合行政执法改革中的执法协作提供了借鉴。然而，综合行政执法中的协作过程是极其复杂的，并且针对不同的执法协作场景，协作的难度和采取的策略也有所区别。本研究将进一步探讨不同治理情境下的执法协作策略，强化对不同执法协作场景的理论解释力度。

二、“整合程度—组织使命”：跨部门执法协作分析框架

跨部门执法协作是不同部门出于共同的治理目标解决实际问题的一种尝试，其实践逻辑在于通过明确治理目标、整合治理资源来促进跨部门执法协作的达成。在数字化时代背景下，治理事务的复杂性使得传统“单打独斗”式的治理模式已不再适应。数字治理理论倡导通过整合协调等策略来应对复杂治理事务，这与跨部门执法协作在理论与实践层面存在较强的契合性。

（一）理论基础

数字治理理论是后新公共管理时代的理论体系之一，是对新公共管理运动带来的治理碎片化问题的理论反思。帕却克·邓利维（Patrick Dunleavy）系统地提出了数字治理理论（也被翻译为“数字时代的治理”），并将该理论的核心主张归纳为三个关键要素：重新整合、基于需求的整体主义和数字化变革。[7]其中，重新整合是为解决治理资源的重复与浪费问题，以需求为基础的整体主义在于通过“需求化”“订单化”等形式实现与治理对象供需的精准匹配，数字化变革通过技术手段实现全链条闭环机制。数字治理理论将分散理解为“最高程度的倒退和反复”，致力于在政府治理过程中去除不必要的环节，创建大规模的、更具包容性的管理模式与治理过程的“点对点”再造。[8]技术具有主观性和客观性，数字时代的政府治理需要的不仅是信息基础设施等客观技术的执行，同时也需要组织文化、是否采纳某一项技术等主观性因素。[9]因此，这种以技术为核心特征的政府数字化转型逐渐成为全球政府公共管理改革的研究议题。[10]邓利维的数字治理框架为分析跨部门执法协作提供了系统全面的视角。鉴于此，本研究借鉴邓利维提出的数字治理理论，结合当前“大综合一体化”的政策目标，从整合程度和组织使命两个维度出发，衍生出四种治理策略，尝试构建一个用于研究我国跨部门执法协作的分析框架。

（二）分析框架

1.整合程度

“整合程度”是指空间系统中某一元素与其他元素之间的聚合或者离散程度。在深化综合行政执法改革过程中，“整合程度”可以理解为不同执法部门、不同执法事项的整合程度，或称执法资源的整合程度。实行综合行政执法改革可以最大限度地整合执法资源，然而在实践中不同执法主体的执法权限尚未完全理顺，职责交叉、权责脱节等问题仍然存在。因此，需要利用数字时代信息技术的关键机会，将原本分散的执法活动有机整合，实现综合行政执法从“事”到“制”“治”“智”的根本转变。

2.组织使命

“组织使命”是指组织目标的聚焦程度。组织使命不是依靠外在的命令与控制，而是强调通过内在的沟通与协调，集中力量将执法事项快速解决。当前，执法碎片化现象使得治理效果大打折扣。综合行政执法部门的组织使命不同于行业部门的组织使命。综合行政执法部门作为专业化的执法组织，核心业务和使命就是开展执法活动。但对于专业性较强的业务部门，则会更倾向于部门独立开展执法活动，其核心使命和业务便不一定是执法功能。因此，组织使命使得不同执法组织的执法能力呈现出一定的差异性。

综上，基于整合程度和组织使命两个维度，本研究将跨部门执法协作的治理策略划分为以下四类（见表1），并根据相对性原则尝试对不同整合程度的执法事项采用的协作策略进行对比分析，通过实证研究探索不同领域下跨部门执法协作成功或者失败的深层次逻辑。

三、跨部门协作治理策略：以浙江省J市W区为例

党的二十届三中全会提出要“完善基层综合执法体制机制，健全行政执法监督体制机制”[11]，对推进综合行政执法改革的场域和目标作出规定。在当前的综合行政执法改革实践中，浙江省是全国唯一的“大综合一体化”行政执法改革国家级试点省份，经验做法值得借鉴。浙江省内的J市W区是全省第一个行政执法体制改革的试点市区，其以“大综合一体化”为目标，探索构建“1362”综合行政执法新格局，旨在有效解决行政执法过程中遇到的市区之间职责权限模糊、执法边界不清、区乡之间的权责不平衡等执法体制碎片化问题。正因如此，W区成为观察当前行政执法改革运行机制及治理梗阻的重要窗口，具有较强典型性。

（一）主动策略

在整合程度和组织使命均较强的情境下，主动策略是跨部门执法协作采取的最好形式。此时执法部门的共识程度较高，相对容易达成执法协作。不仅如此，在这种以横向关系为基础的组织结构中，“关键主导者”（高位推动）对达成协作的目标是十分重要的。特别是在专班化运作中，领导重视与否成为调度治理资源、形成治理合力的重要条件[12]。经实地调研和访谈得知，J市W区成立由区委、区政府主要负责人任双组长的综合行政执法改革领导小组，组建综合协调、事项梳理等5个专项工作组，专班化运作并密切对接省、市综合行政执法指导办公室。不仅如此，各乡镇（街道）和行政执法部门也同步建立改革领导小组，形成省、市、区、乡四级联动的工作格局。

（二）调适策略

在整合程度较弱和组织使命较强情境下，相互调适是跨部门执法协作最重要的方式。跨部门执法协作所承担的任务越复杂，对执法过程的标准化以及职责权限清晰度的要求就更高，所以具有清晰的职责边界便成为调适策略成功实现的重要条件。实践中，W区首先对照浙江省的监管事项库进行梳理，按照“谁主管，谁监管”的原则，明确监管主体并落实监管责任；其次，结合各部门实际，明确把15个部门2117项执法事项纳入综合行政执法改革；最后，根据《W区“大综合一体化”行政执法改革职责边界清单编制规则》，对纳入综合行政执法改革的2117项行政处罚事项逐一确定职责边界，明确业务主管部门与综合行政执法部门的责任归属，以避免不同部门间出现职责交叉等执法碎片化问题。

（三）管理策略

在整合程度较强和组织使命较弱的情境下，为了促进跨部门执法协作的顺利进行，往往需要在相互独立的部门之间确定一个牵头部门发挥促进作用。明确牵头部门的重点在于能够快速厘清主要责任，并且保证执法的专业性与主导性不受影响。经实地调研和访谈得知，W区在实践探索中形成“一个中心统筹+多个部门联动”的工作推进机制。纵向上，形成市区乡三级上下贯通的“1+N+15”联动模式，以1个中心为枢纽，对上承接N个市级部门的专项执法任务，向下指挥15支乡镇（街道）综合执法队“属地执法”；横向上，持续深化“1+4+X”执法机制，统筹调度1支综合执法队伍、4支专业执法队伍和X个行业主管部门的资源力量，实现执法力量和执法资源的统筹。

（四）信任策略

在整合程度和组织使命均较弱的情境下，信任策略是跨部门执法协作达成的前提基础。作为一种主观性因素，部门间的信任是跨部门执法协作达成的一种潜在因素，同时也是实现跨部门执法协作不可或缺的推进机制。组织是一个相互依赖的系统，为了争取更多的资源支持，不同部门可基于相似的信念体系以及目标追求形成共同体，实现责任与风险的转移。在W区的实践探索中，信任策略的运用主要体现在执法人员的公共价值观念塑造上，通过开展业务培训及心理学习等活动提升相互信任的水平。如在执法活动中，派驻到乡镇的专业执法队伍原则上应该承担执法部门的事项，但在实际工作中业务部门和执法部门却承担了很多职能之外的事项（如乡镇的执法事项和属地工作的保障等），在一定程度上降低了综合行政执法派驻中队的专业化水平。同时，乡镇自有的部分执法人员参与执法工作的热情也不高，他们欠缺从“看到管不到”到“看到就得管”的观念转变，面临对专业执法队伍和自有执法人员的信任问题，影响了跨部门协作执法整体目标的达成。W区通过进行业务指导和心理培训等形式强化了公共价值和信任观念，共同塑造了相互信任的执法氛围。

四、跨部门执法协作的优化进路

成功达成跨部门执法协作对推进综合行政执法改革的重要性不言而喻。执法活动的整合程度与组织使命存在孰强孰弱的组合关系，分别对应四种治理策略，即整合程度和组织使命均较强的主动策略、整合程度较弱组织使命较强的调适策略、整合程度较强组织使命较弱的管理策略以及整合程度和组织使命均较弱的信任策略。“大综合一体化”的综合行政执法改革政策目标使得执法环境、执法理念等发生了变化，这也预示着跨部门执法协作需要考虑各种情境，根据不同的情境类型采纳不同的治理策略是促进跨部门执法协作得以实现的重要方式。只有与综合行政执法改革相匹配的执法策略，才能真正释放综合行政执法改革的整合效应。

（一）健全跨部门执法协作的制度设计

为了保障跨部门执法协作的顺利实施，应进行跨部门执法协作的制度体系设计。目前现存的大部分与行政执法改革相关的制度体系仅要求执法人员履行相应的约束性义务，缺乏保障综合行政执法人员依法履职和尽职免责的相关规定。为促进跨部门执法协作的顺利进行，必须构建一个能够鼓励应急响应、具备创新思维以及持续学习的责任体系。这样的责任体系能够确保各个部门在面对突发事件时可以迅速作出回应，同时在日常工作中不断寻求改进和创新的方法。通过这样的机制，可以促进知识和经验的共享，提高整个组织的适应性和灵活性，从而更好地应对各种风险挑战。为此，应建立跨部门执法协作的容错机制，实现执法队伍政治素养、法治思维和业务能力的大幅提升，树立行政执法队伍的新形象。