机关事务数字化治理的概念界定、内容体系与具象实践

习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十五次会议上提出：“要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑”[1]，并在党的二十大报告中对于加快建设“数字中国”[2]进行了着重强调。2023年4月25日，数字重庆建设大会召开，会议强调，要“加快构建数字文明新时代的市域范例，以数字化引领开创现代化新重庆建设新局面”[3]。2024年9月，重庆市委六届六次全会对于“突出数字重庆建设和重点领域改革相互赋能、协同发力”[4]进行了再度明确。从现实来看，数字化的蓬勃发展深刻影响着人类社会，改变了政府、市场和社会的基本运行逻辑，国家治理和政府管理服务方式也发生深刻变化。机关事务治理作为国家治理体系中的子部分，其治理方式也必然随之发生转型。可以预见的是，在未来较长一段时期内，机关事务数字化治理将成为机关事务治理的重要方式。对于机关事务数字化治理的概念界定、内容体系和实践进路进行研究，有助于从理论上更好认识和把握数字化时代背景下的机关事务治理，从而更好服务党和国家中心工作，更好服务国家治理体系和治理能力现代化。

一、机关事务数字化治理的概念界定

对机关事务数字化治理进行概念界定，需要从推进国家治理体系和治理能力现代化的视域下来把握，基本呈现为“国家治理—机关事务治理—机关事务数字化治理”的演进逻辑。

（一）从国家治理到机关事务治理

治理这一词汇曾在中西方的历史中长期存在，但形成治理理论则是在20世纪末，学术界普遍认为治理理论正式形成是在20世纪90年代。美国学者詹姆斯N.罗西瑙在《没有政府的治理》一书中，将治理定义为：“一系列活动领域里或隐或显的规则，它们更依赖于主体间重要性的程度，而不仅是正式颁布的宪法和宪章”[5]。此后，更多西方学者投入治理理论研究，至20世纪末，中国学者也开始对治理理论进行研究。彭莹莹、燕继荣对治理理论的中国化历程进行了详细分析，认为“治理概念引入之后，政府治理、社会治理、国家治理这些概念实则是治理理论与中国实践互动下形成的中国话语的创新”[6]。从这个意义上来界定，可以将国家治理细化为政府治理、社会治理等若干个子领域，而机关事务治理则是政府治理中的一个部分，两者统属于国家治理的大范畴。自2013年党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”[7]的命题之后，国家治理迅速成为学术概念和政策概念，至今已成为新时代治国理政的标志性词汇。“机关事务工作是党和政府工作的重要组成部分，也是政府治理的重要方面”[8]，随着国家治理和政府治理成为通行概念，机关事务治理概念也得以生成并被广泛使用。综合既有理论解释，可以将机关事务治理定义为：以机关事务专职机关为主要治理主体，对保障机关正常运行所需经费管理、资产管理、服务管理、公共机构节约能源资源管理等事项的治理活动。

（二）从机关事务治理到机关事务数字化治理

机关事务数字化治理着重体现了数字化治理方式在机关事务治理中的引领性作用。数字治理理论是治理理论与互联网数字技术结合催生的新的理论范式，韩兆柱、马文娟对数字治理理论进行研究综述，认为“该理论主张信息技术和信息系统在公共部门改革中的重要作用，从而构建公共部门扁平化的管理机制，促进权力运行的共享，逐步实现还权于社会、还权于民的善治过程”[9]。一般认为，数字治理理论包含着两方面的含义，一是“基于数字化的治理”，二是“对数字化的治理”。机关事务数字化治理所遵从的主要是“基于数字化的治理”这一方面含义，即“数字化被作为工具或手段应用于现有治理体系，其目的是提升治理效能”[10]。戴长征、鲍静基于对社会形态演变进程的考察，认为“相比于农业社会和工业社会的统计管理，数字政府治理更加强调数据融通和以人民为中心的智慧服务”[11]，这是数字社会发展的内在要求，驱动着政府治理方式发生整体性变革。机关事务治理作为政府治理中的重要组成部分，同样面临着在数字化时代治理方式的转型问题，机关事务数字化治理不仅成为一种治理方式的客观描述，更逐渐成为一个通行的学理化概念，用以界定以数字化治理方式为引领的机关事务治理现代化。综合既有理论解释，可以将机关事务数字化治理定义为：以数字化治理方式为引领，以数字赋能为手段，统筹运用数字化技术、数字化思维、数字化认知，推动机关事务领域工作体系重构、业务流程再造、体制机制重塑，切实提升机关事务工作整体效能的治理活动。

二、机关事务数字化治理的内容体系

机关事务数字化治理的内容体系主要包括以数字化思维为统领的治理理念、以多元化主体为考量的治理主体、以实时化共享为导向的治理流程、以数字化平台为基础的治理工具四个部分。

（一）治理理念：以数字化思维为统领

治理理念以数字化思维为统领，是推进机关事务数字化治理的必然要求。数字化思维是指在数字化环境下，通过数字化工具和数字化信息，以数据驱动的方式进行考量和分析的思维。首先，数字化思维的生成离不开客观数字世界的存在。正是得益于数字科学技术的快速进步，才能把人类生产和生活实践中所产生的海量数据归集起来，进而为数据融通提供前提，数字化思维才得以生成。其次，数字化思维坚持数据首位原则。不管是数据归集、数据分析还是数据利用，都是以数据存在为基本前提，如果没有数据生成，那么围绕数据的全部流程将无法正常推进。再次，数字化思维秉持融通理念。人类的生产生活各领域各方面每天都产生海量数据，单一领域或单一方面的数据无法支撑基于整体数据的各项分析和使用活动，只有各领域各方面的数据实现互相融通，数字化所带来的生产力提高才能真正体现出来。最后，数字化思维秉持以人为本的理念。数字化转型并非无意识的盲目活动，而是以满足人类更高层次的实践需求为出发点，以提供智慧化精细化服务为落脚点，归根结底是以人为本。

数字化思维契合了数字时代实践发展的需要，要想顺利推进机关事务数字化治理，就必须在机关事务系统引导培育数字化思维，切实掌握数字化思维的核心要义和理念方法。一是要加强教育培训，机关事务系统数字化建设相关部门要积极编写印发各类具有针对性、能够切实解决实际问题的数字化学习资料、通识读本等，组织数字化建设各类培训，在新的技术条件下，开发更多受众所喜闻乐见的学习新模式，切实增强广大干部职工的数字思维、数字认知和数字技能。二是要践行学用一体，鼓励广大干部职工把数字化思维运用到机关事务工作实践中去，以数字化思维审视机关事务治理方式转型中的痛点、难点问题，并积极寻求解决方法。三是要打造一支数字化建设人才队伍，做好数字化人才储备工作，带动整个机关事务系统充分掌握数字化概念，牢固树立数字化思维。

（二）治理主体：以多元化主体为考量

治理主体以多元化主体为考量，体现的是全面系统、多元协同的现代化治理理念。由机关事务专职机关一元主导到多元治理主体共同参与，是机关事务管理走向机关事务治理的一大明显特征，也是国家治理现代化视域下机关事务治理主体的主要变迁方向。首先，这里的多元不仅指党政机关等公共部门，也包括了社会中的个人和组织，在公共部门之外的其他治理主体开始拥有一定的话语权。其次，在具体实践中，这一转变并非多元治理模式对一元治理模式的简单替代，而是形成一种独具中国特色的“一元主导，多元协同”的治理形态，这种治理形态有利于实现治理主体之间有力领导与广泛参与的平衡。再次，在这种治理形态下，社会组织等多元治理主体在党和政府的领导下共同协作，形成一个互相联系的有机整体，为推进机关事务数字化治理提供优质助力。最后，机关事务数字化治理中的多元主体协作应具有两方面的含义，一是机关事务专职机关与其他党政机关等公共部门的协作，二是机关事务专职机关与社会组织等非公共部门的协作，两方面的协作合力推进机关事务数字化治理。

在机关事务数字化治理主体从一元转向多元的过程中，要秉持整体性理念[12]，充分发挥多元主体力量，才能汇集起更多力量以促进机关事务数字化治理效能提升。一是要加强与其他党政机关之间的协同配合，机关事务部门应当主动打破协同壁垒，积极与其他相关部门展开合作，建立健全一整套工作协同机制，共同推进机关事务数字化治理。二是要多与企业、社会组织等社会化主体接触，在机关事务数字化治理中引入多方力量，将社会化主体在知识、技术等方面的优势服务于机关事务数字化治理，实现双赢局面。三是机关事务部门、其他党政机关与社会化主体之间应建立联动机制，让各治理主体在联动机制中共享信息、平等协商，以共同做好一件事为导向，全力推进机关事务数字化治理，增强决策的权威性和主体间的向心力，进一步提升机关事务数字化治理效能。

（三）治理流程：以实时化共享为导向

治理流程以实时化共享为导向，是机关事务数字化治理的一大明显特征。在既往治理模式中，很难做到数据的实时共享，对于数据的分析和利用效率都处于较低水平，无法充分发掘出数据所具备的价值。首先，能够实现数据实时共享有赖于科学技术的进步。科技的进步为数据的实时共享提供了硬件支持和各项保障，随着未来科学技术进一步发展，数据的实时共享将更加普遍。其次，数据实时共享有助于实现问题的前端处理。在缺乏实时共享的条件下，现有资源大都是为问题发生之后的应对做准备，将显现出来的问题处理好就算实现其治理目标，不会去探求问题产生的根源所在，而数据实时共享则为从源头发现问题、实时处理问题提供了可能。再次，数据实时共享为机关事务治理智能化提供了基础。通过数据实时共享，机关事务各类服务保障资源的存量情况、调配情况和消耗情况都得以被实时呈现，变动态势一目了然，有助于根据任务需要实现智能预警、智能分拨、智能监管等。最后，数据的实时共享还保留了更多的创造性。随着机关事务数字化治理推进愈加深入，未来还将以数据的实时共享为前提，继续向智慧治理迭代升级。

机关事务数字化实时共享的治理流程需要一套完备的工作体系来支撑，这离不开数据共享和业务协同机制的构建。一是要在机关事务工作中，开发以数据体系为建设支撑的多领域、多层级、多部门的业务系统。围绕公车管理、公房管理、服务接待保障、公共机构节能等核心业务，建立起完备的数据共享机制，实现数据实时交互融通，共同服务于机关事务工作的高效开展。二是要形成核心业务细化、量化的多跨协同方式，与其他党政机关围绕具体业务领域建立起相应的业务协同机制，通过定期会商、座谈交流等形式沟通解决疑难问题。三是要坚持数据实时共享机制与业务协同机制一体化构建，确保数据质量和协作通畅，推动机关事务多跨协同、整体智治的能力跃升。

（四）治理工具：以数字化平台为基础

治理工具以数字化平台为基础，是推进机关事务数字化治理的必备硬件。数字化平台是一种为供需及相关主体提供连接、交互、匹配与价值创造的媒介组织，是一种基于数字化技术的新型资源配置方式。例如重庆的一体化智能化公共数据平台，将该平台建成为全国首个市域一体建设、两级管理、三级贯通的公共数据资源体系，汇集各市级部门、各区县、各镇街数据资源，实现数字资源“一站式浏览、一揽子申请、一体化配置”[13]。首先，数字化平台起到数据归集的作用。与机关事务工作相关的各项数据都将汇集在数字化平台，平台通过对原始数据进行分类梳理，实现相关数据的有序归集。其次，数字化平台起到数据融通的作用。与机关事务工作相关的各项数据被平台有序归集之后，各业务板块的数据可以打破壁垒、互相融通，在机关事务系统内部实现初步的各业务板块数据共享。再次，数字化平台起到动态监测的作用。当有序归集到数字化平台的各项数据达到一定的规模之后，就可以根据数据存量和增量的变化来实现对既定业务的动态监测，并在此基础上进行趋势呈现，以更好地把握相关业务的发展趋势。最后，数字化平台起到辅助决策的作用。在实现数据归集、数据融通、动态监测等功能后，数字化平台将生成丰富的决策资源，可以辅助决策者实现快速智能决策。

数字化平台的基础性作用不容忽视，融入各级数字化平台是推进机关事务数字化治理的重要前提。一是要加快建设机关事务部门数字化平台，全面梳理机关事务核心业务，明确相应工作目标，完成业务体系构建，理清机关事务数字化治理模式下的各类业务事项，推动建设重大应用，重点打造数字驾驶舱和“机关事务数字大脑”，提升“一屏掌控”指挥、调度、执行能力。二是要积极融入省、市级数字化平台，通过平台提供的公共数字资源，实现数据共享、创新开发和多跨协同。例如重庆的“公车在线”等数字化应用建成投用后及时接入到“渝快政”、三级数字化城市运行和治理中心等市级层面平台，由本部门应用转化为全市共享应用。三是要加快融入国家级数字化平台，积极参与国家机关事务管理局开展的有关数字化建设创新试点项目，实现系统集成和数字资源集中统一管理。